Finland deltog i Afghanistans internationella stabiliserings- och återuppbyggnadsåtgärder i nästan 20 år, med totalt cirka 2 500 soldater och 140 civila krishanteringsexperter samt med 398 miljoner euro i utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd.
Finland tog beslutet att fara till Afghanistan vid årsskiftet 2001–2002. Det var en osäker, men hoppfull tid i Afghanistan: talibanregimen hade fallit snabbt efter den militära interventionen ledd av USA och det internationella samfundet hade åtagit sig att stödja den tillfälliga regeringen i att vända landets riktning. Finland skickade en CIMIC-avdelning till den multinationella ISAF-operationen för att stödja stabiliserings- och återuppbyggnadsinsatser, började kanalisera utvecklingssamarbetesstöd, särskilt genom FN- och Världsbanksprogram, och anslog snart också större delen av sina civila krishanteringsresurser till EU:s EUPOL-polisinsats i Afghanistan.
Trots allt sjönk Afghanistan allt djupare in i ett destruktivt inbördeskrig särskilt från och med senare hälften av 2000-talet. Under den internationella interventionens andra decennium hade den tidiga optimismen förvandlats till afghanernas växande misstro mot landets regering och internationella aktörer. De finska trupperna, som hade vuxit till omkring tvåhundra soldater, deltog upprepade gånger i eldstrider som en del av Natos militära operation, som även blivit part i konflikten. Mer resurser ägnades åt säkerhetsarrangemang för internationella aktörer, men samtidigt minskades deras förutsättningar att agera avsevärt.
Efter ISAF fortsatte Finland ändå att delta i Resolute Support-operationen, som stödde de afghanska säkerhetsstyrkorna ända till sommaren 2021. Fram till slutet var Finland också en av EUPOL:s betydande anhängare och tog år 2020 ansvaret för att organisera en internationell biståndskonferens för att stödja Afghanistan. Afghanistan var Finlands största mottagare av utvecklingssamarbete under andra hälften av 2010-talet. Finlands omfattande verksamhet i Afghanistan avslutades i augusti 2021 under kaotiska förhållanden när det internationella samfundet lämnade landet som följd av USA:s beslut om tillbakadragande och talibanernas övertagande av makten.
Denna utredning analyserar Finlands insatser i Afghanistan och fokuserar på varför Finland var i Afghanistan, vad Finlands insatser i landet baserade sig på och vilka lärdomar bör dras för framtida kris- och konfliktsituationer. Forskningen grundar sig på analys av omfattande kvalitativ data, som består av intervjuer med 64 personer som arbetade med interventionen i Afghanistan samt av diskussionstillfällen med den afghanska diasporan och experter i Finland. Dessutom har offentligt skriftligt material och tidigare forskningslitteratur analyserats för forskningen och bakgrundsdiskussioner har förts med experter. I forskningsrapporten granskas ingående konsekvenserna av Finlands målsättningar, verksamhetslogiken och de mest centrala utmaningarna från militära krishanteringens, civila krishanteringens och utvecklingssamarbetets samt från det humanitära biståndets perspektiv.
Enligt studiens forskningsresultat var Finlands verksamhet i Afghanistan motiverad av flera, delvis otydliga och ibland motstridiga mål. Å ena sidan, enligt redogörelser och andra offentliga dokument, var målet för Finlands verksamhet framför allt att stabilisera och stödja Afghanistan för att stärka internationell fred och säkerhet. I de uttalade målen framhålls ansvar som en del av det internationella samfundet under ledning av FN och Finlands verksamhet för att utveckla god förvaltning och rättsstatsprincipen samt särskilt främja kvinnors och flickors mänskliga rättigheter. Dessa benämns i studien som ”Finland som välgörare”-ramen.
Å andra sidan, vid sidan om de deklarerade målen drevs Finlands deltagande främst av viljan att upprätthålla och stärka de utrikes- och säkerhetspolitiska relationerna med USA och andra internationella partner, samt strävan att fördjupa Nato-samarbetet. Inom denna ram, som vi benämner ”Finland som partner”, försökte Finland inte bara profilera sig som en pålitlig välgörare, utan också dra nytta av deltagandet gällande nationell kapacitet.
Finlands olika målsättningar i Afghanistan skulle inte nödvändigtvis ha blivit ett problem när det gäller ändamålsenligheten av deltagandet. I början styrdes verksamheten i harmoni, när verksamhetsmiljön gjorde det möjligt för Finland att både visa solidaritet med USA och stödja dem i kampen mot terrorism, och visa sig som en välgörande aktör som stöder stabiliteten och utvecklingen i Afghanistan.
Men det uppstod spänningar när situationen i Afghanistan försämrades och interventionens karaktär och resultat blev mer motsägelsefulla. I avsaknad av transparenta och tydliga målsättningar blev det utmanande att bygga en handlingsplan och utvärdera verksamheten. I synnerhet döljandet av transatlantiska relationer och partnerskap som låg som motiv för deltagandet gjorde det svårt att planera och övervaka det. Ur partnerskapsperspektivet räckte det med att Finland överhuvudtaget deltog i interventionen. I förhållande till Afghanistan förblev målen för de olika åtgärderna ytliga, orealistiska och oklara – på grund av deras sekundära karaktär ägnades det inte tillräcklig uppmärksamhet åt dem. I stället för kritisk analys och strategisk övervakning försökte man svara på de uttalade målen både internationellt och i Finland genom att betona framsteg, samtidigt som det inte talades om striderna och svårigheterna.
Det är nästan omöjligt att bedöma i vilken utsträckning Finland uppnådde sina mål i Afghanistan, eftersom de inte var tydliga och transparenta. Baserat på intervjuerna främjade deltagandet Finlands transatlantiska relationer, nordiskt samarbete och position i det internationella samfundet. Utöver försvarssamarbetet utvecklades Finlands nationella kapacitet och Finland höjde sin profil inom EU:s civila krishanteringsram. Hur de olika formerna av deltagandet bidrog till exempelvis till relationen med USA och om Finland agerade kostnadseffektivt utifrån partnerskapsmålen och den egna förmågan är däremot svårt att bedöma i efterhand, då det inte fanns tydliga förhandsförväntningar på dessa.
Säkerheten och till exempel förutsättningarna för utbildning i Afghanistan höjdes tillfälligt, men bristen på förståelse för konfliktkontexten, utmaningarna med lokalt egenansvar och avsaknaden av en långsiktig och enhetlig strategi förblev de huvudsakliga utmaningarna för den internationella interventionen. Tidigare forskningslitteratur har redan uppmärksammat de negativa konsekvenserna av interventionen: de civila offren för militära operationer, förändringar i lokala maktstrukturer, uteslutandet av lokal verksamhet och ökad korruption är bara några exempel på misslyckanden som Finland också bär delansvar för.
Som en riktlinje för Finlands insatser under interventionen i Afghanistan och som en del av dess genomslag blev en övergripande krishanteringsstrategi. I Afghanistan innebar detta Finlands sektorsövergripande deltagande och betoning av det ömsesidiga beroendet mellan civila utvecklings- och krishanteringsinsatser och militär krishantering. I allmänhet bedöms Finlands och finländarnas verksamhet i Afghanistan ha varit av hög kvalitet och respekterad. Enligt vår forskning tjänade den övergripande strategin som motivering för Finlands deltagande i olika delar av interventionen, särskilt i militärt deltagande, men den förverkligades dock inte i Afghanistan på nivån av koordinering och samordning av olika åtgärder.
Erfarenheterna från Afghanistan kan användas som lärdom för Finland i framtida kris- och konfliktsituationer. För det första är en tydligare och mer transparent målsättning nödvändig då det gäller effektiv planering och övervakning av insatser. Ur synvinkeln för partnerskaps- och beredskapsmålen skulle förtydligandet bidra till utvecklingav resurser och allokering gällande Finlands verksamhet. Från perspektivet av fred och stabilitet skulle klargörandet av de kontextspecifika målen möjliggöra uppföljandet av ändamålsenligheten av verksamheten.
En helhetssyn innebär dock inte att Finland ska delta i alla insatser eller delar av stöd i mottagarlandet, utan i stället rikta verksamheten så att den bidrar till den internationella stödverksamhetshelhet. Det är också viktigt att utveckla Finlands inflytande i multilaterala interventioner, särskilt då Finland bidrar med mycket resurser jämfört med sin storlek. Även om Finland i grunden är en liten aktör, är det i linje med Finlands värdebaserade politik att vara aktiv i att lyfta fram eventuella negativa effekter av interventioner. Också inflytande genom samarbete med likasinnade är en möjlighet att främja Finlands egna intressen under interventionen (så länge de har identifierats först).
Stor inverkan kräver dock tillräckliga resurser: utvecklingsbidragen och bidrag från utstationerade experter går till spillo om tillräckliga mänskliga resurser inte allokeras till den övergripande planeringen, genomförandet och övervakningen av deltagandet. Uppsättningen och implementeringen av realistiska och kontextanpassade mål kräver en ständigt uppdaterad konfliktanalys, som för en liten aktör som Finland också innebär en analys av kontexten för internationellt stöd och insatser. Efter interventionen finns det fortfarande anledning att satsa på ett effektivt utnyttjande av personer som har arbetat i krisområden som återvänder till Finland i hemlandet, så att de samlade kulturella och till exempel språkkunskaper inte går till spillo.
De lärdomar som identifierats i denna studie är också relevanta för Afghanistan och afghanernas nuvarande situation. Nästan tjugo års engagemang i att forma samhällets strukturer och konfliktdynamik innebär att det internationella samfundet och även Finlands ansvar fortsätter även efter utträdandet ur landet – särskilt när besluten att starta och avsluta interventionens åtgärder i första hand styrdes av andra intressen än afghanernas egna.
Det är särskilt viktigt med tanke på trovärdigheten för Finlands utrikespolitik att det betonade långsiktiga engagemanget för att främja kvinnors och flickors mänskliga rättigheter respekteras. Utgångspunkterna för samarbete och hjälp i det svåra nuläget är att sätta afghanernas egna behov och prioriteringar i centrum för verksamheten. Detta måste ske genom noggrann konfliktanalys, genom att lyssna och prata med det afghanska folket, och genom att stödja ett strategiskt samordnat förhållningssätt för bistånd och samarbete med förbehåll på det internationella samfundets nivå.
