Suomi Afganistanissa 2001–2021: Vakauttamisesta ulko- ja turvallisuuspoliittisten suhteiden vaalimiseen

Suomi osallistui Afganistanin kansainvälisiin vakauttamis- ja jälleenra­kennustoimiin yhtäjaksoisesti lähes 20 vuoden ajan, yhteensä noin 2 500 sotilaan ja 140 siviilikriisinhallinnan asiantuntijan voimin. Vuosien aikana Afganistaniin kohdennettiin noin 398 miljoonaa euroa kehitysyhteistyö­rahoitusta ja humanitaarista apua.

Kun Suomi päätti lähteä Afganistaniin vuosien 2001–2002 vaihteessa, Afganistanissa elettiin epävarmaa, mutta toiveikasta aikaa. Taliban-hallin­to oli kaatunut nopeasti Yhdysvaltojen johtaman sotilaallisen väliintulon jälkeen, ja laaja kansainvälisen yhteisön rintama oli sitoutunut tukemaan väliaikaishallintoa maan suunnan kääntämisessä. Suomi lähetti siviili- ja sotilasyhteistyötä tekevän Cimic-osaston monikansalliseen Isaf-kriisin­hallintaoperaatioon tukemaan vakauttamis- ja jälleenrakennustoimia, alkoi kanavoida kehitysyhteistyörahoja erityisesti YK:n ja Maailman­pankin ohjelmien kautta ja kohdensi pian myös suuren osan siviilikrii­sinhallintavoimavarojaan Euroopan unionin Eupol-poliisioperaatioon Afganistanissa.

Afganistan luisui 2000-luvun jälkipuolella kuitenkin yhä syvemmälle tuhoisaan sisällissotaan. Kansainvälisen intervention toiselle vuosikym­menelle tultaessa alkuajan optimismi oli vaihtunut afganistanilaisten kasvavaksi epäluuloksi maan hallitusta ja kansainvälisiä toimijoita koh­taan. Noin kahteensataan sotilaaseen kasvanut Suomen joukko osallistui toistuvasti tulitaisteluihin osana Naton alle siirtynyttä sotilaallista ope­raatiota, josta oli tullut konfliktin osapuoli. Kansainvälisten toimijoiden turvajärjestelyihin kului entistä enemmän resursseja, mutta samalla nii­den toimintaedellytykset kapenivat merkittävästi.

Isafin päätyttyä Suomi jatkoi osallistumistaan Naton johtamassa Reso­lute Support -operaatiossa, joka tuki afganistanilaisia turvallisuusjouk­koja aina kesään 2021 asti. Suomi oli loppuun saakka myös yksi Eupolin merkittävistä tukijoista ja otti vielä vuonna 2020 vastuun kansainvälisen apulupauskonferenssin järjestämisestä Afganistanin tukemiseksi. Afga­nistan oli Suomen suurin kehitysyhteistyörahoituksen vastaanottajamaa 2010-luvun jälkipuoliskon. Suomen laaja-alainen toiminta Afganistanissa päättyi elokuussa 2021 kaoottisissa olosuhteissa, kun kansainvälinen yhteisö poistui maasta Yhdysvaltojen vetäytymispäätöksen ja Talibanin valtaannousun seurauksena.

Tässä tutkimuksessa analysoidaan Suomen toimintaa Afganistanissa ja keskitytään siihen, miksi Afganistaniin lähdettiin, mihin Suomen toiminta maassa perustui ja mitä kokemuksista tulisi oppia tulevaisuuden kriisi- ja konfliktitilanteita varten. Tutkimus perustuu laajan laadullisen aineiston analyysiin, jota varten on haastateltu 64 Afganistanin interventiossa tai sen parissa työskennellyttä henkilöä. Tutkimusta varten järjestettiin myös työpajakeskusteluja Suomen afganistanilaisten diasporan ja asiantunti­joiden kuulemiseksi. Lisäksi analysoitiin julkista kirjallista aineistoa ja aiempaa tutkimuskirjallisuutta ja käytiin taustakeskusteluja asiantunti­joiden kanssa. Tutkimusraportissa tarkastellaan Suomen tavoitteenaset­telun seurauksia, toiminnan logiikkaa ja keskeisimpiä haasteita laajasti sotilaallisen kriisinhallinnan, siviilikriisinhallinnan ja kehitysyhteistyön sekä humanitaarisen avun näkökulmista.

Tutkimushavaintojemme mukaan Suomen toimintaa Afganistanissa motivoivat moninaiset, osittain epäselvät ja ajoittain keskenään risti­riitaiset tavoitteet. Selontekojen ja muiden julkisten asiakirjojen mu­kaan Suomen toiminnan päämääränä oli ennen kaikkea Afganistanin vakauttaminen ja tukeminen kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden vahvistamiseksi. Julkilausutuissa tavoitteissa korostuvat vastuunkanto osana YK-johtoista kansainvälistä yhteisöä ja Suomen toiminta hyvän hallinnon ja oikeusvaltion kehittämiseksi sekä erityisesti naisten ja tyt­töjen ihmisoikeuksien edistämiseksi. Näihin viittaamme tutkimuksessa ”Suomi hyväntekijänä” -kehyksenä.

Toisaalta analyysimme mukaan näiden julkilausuttujen tavoitteiden rinnalla – ja niitä ensisijaisemmin – Suomen osallistumista ohjasivat tahto ylläpitää ja vahvistaa ulko- ja turvallisuuspoliittisia suhteita Yhdysval­toihin ja muihin kansainvälisiin kumppaneihin sekä pyrkimys syventää Nato-yhteistyötä. Tämän ”Suomi kumppanina” -kehyksen sisällä Suomi pyrki profiloitumaan luotettavana hyväntekijänä mutta myös hyötymään itse parantamalla kansallisia valmiuksiaan.

Suomen moninaiset tavoitteet Afganistanissa eivät välttämättä olisi muodostuneet ongelmaksi osallistumisen tarkoituksenmukaisuuden kan­nalta. Alkuun ne ohjasivatkin toimintaa sopusoinnussa, kun toimintaym­päristö salli Suomen samanaikaisesti osoittaa solidaarisuutta Yhdysvaltoja kohtaan ja tukea tätä terrorismin vastaisessa taistelussa sekä näyttäytyä hyvää tekevänä Afganistanin vakautta ja kehitystä tukevana toimijana.

Toimintaperusteiden välille muodostui kuitenkin jännitteitä, kun Afganistanin tilanne heikkeni ja intervention luonne ja tulokset kävivät ristiriitaisemmiksi. Toimintasuunnitelman rakentaminen ja toiminnan arviointi muodostuivat haasteiksi, kun tavoitteenasettelu ei ollut läpi­näkyvää eikä selkeää. Etenkin transatlanttisten suhteiden ja kumppa­nuuksien peittely osallistumisen motiiveina hankaloitti osallistumisen suunnittelua ja seuraamista. Kumppanuuksien näkökulmasta riitti, että Suomi ylipäätään osallistui interventioon. Afganistanin suhteen eri toi­mien tavoitteet jäivät ylimalkaisiksi, epärealistisiksi ja epäselviksi, eikä niihin kiinnitetty riittävästi huomiota. Kriittisen analyysin ja strategisen seurannan sijasta julkilausuttuihin tavoitteisiin yritettiin vastata niin kansainvälisesti kuin Suomessa korostamalla edistymistä, kun taas tais­teluista ja vaikeuksista vaiettiin.

On lähes mahdotonta arvioida, missä määrin Suomi saavutti tavoit­teitaan Afganistanissa, sillä niitä ei asetettu selkeästi ja läpinäkyvästi. Haastatteluiden perusteella osallistuminen palveli Suomen transatlanttisia suhteita, pohjoismaista yhteistyötä ja asemaa kansainvälisessä yhteisössä. Puolustusyhteistyön lisäksi Suomen kansalliset valmiudet kehittyivät, ja Suomi nosti profiiliaan EU:n siviilikriisinhallintakehyksessä. On kuitenkin vaikea arvioida jälkikäteen, miten eri osallistumismuodot edesauttoivat esimerkiksi suhdetta Yhdysvaltoihin ja toimiko Suomi kustannustehok­kaasti kumppanuustavoitteiden ja omien valmiuksiensa näkökulmasta, kun näiden suhteen ei ollut selkeästi asetettuja ennakko-odotuksia.

Turvallisuutta ja esimerkiksi koulutuksen edellytyksiä Afganista­nissa onnistuttiin hetkellisesti ja paikoittain lisäämään, mutta konflik­tikontekstin ymmärtämättömyys, paikallisen omistajuuden haasteet ja pitkäjänteisen ja yhtenäisen strategian puuttuminen muodostuivat kansainvälisen intervention kompastuskiviksi. Aiempi tutkimuskirjal­lisuus on jo kiinnittänyt huomiota intervention aiheuttamiin negatii­visiin seurauksiin: sotilaallisten operaatioiden siviiliuhrit, paikallisten valtarakenteiden muuttuminen, paikallisen toiminnan syrjäyttäminen ja korruption lisääntyminen ovat vain joitain esimerkkejä vaikutuksista, joista myös Suomi kantaa osavastuuta.

Suomen toiminnan ohjenuoraksi kehittyi Afganistanin intervention aikana ja osaksi sen vaikutuksesta kokonaisvaltainen kriisinhallintastra­tegia. Afganistanissa tämä merkitsi Suomen monialaista osallistumista ja siviilipuolen kehitys- ja kriisinhallintapyrkimysten sekä sotilaallisen kriisinhallinnan keskinäisriippuvuuden korostamista. Yleisesti Suomen ja suomalaisten toiminnan Afganistanissa arvioidaan olleen korkealaatuista ja arvostettua. Tutkimuksemme mukaan kokonaisvaltaisuus strategiana toimi oikeutuksena Suomen osallistumiselle intervention eri osa-alueisiin, erityisesti sotilaalliseen osallistumiseen, mutta se ei kuitenkaan toteutunut Afganistanissa eri toimien koordinoinnin ja yhteensovittamisen tasolla.

Afganistanista saatuja kokemuksia voidaan hyödyntää oppeina Suo­melle tulevaisuuden kriisi- ja konfliktitilanteissa toimimiseen. Ensinnä­kin tavoitteiden selkeämpi ja läpinäkyvämpi asettelu on välttämätöntä toiminnan tehokkaan suunnittelun ja strategisen seuraamisen kannalta. Kumppanuus- ja valmiustavoitteiden näkökulmasta tavoitteiden selkeys auttaisi kehittämään toiminnan resursointia ja kohdentamista. Rauhan ja vakauden tukemisen näkökulmasta kontekstispesifien tavoitteiden selkeyttäminen mahdollistaisi toiminnan tarkoituksenmukaisuuden ja kokonaisvaltaisuuden seuraamisen.

Kokonaisvaltainen lähestymistapa ei kuitenkaan tarkoita sitä, että Suo­men pitäisi osallistua kaikkiin toimiin tai tuen osa-alueisiin kohdemaassa, vaan toiminnan kohdentamista siten, että se edesauttaa kansainvälisten tukitoimien muodostamaa kokonaisuutta. On myös tärkeää kehittää Suomen vaikuttamistyötä monenkeskisissä interventioissa etenkin sil­loin, kun Suomi tarjoaa kokoonsa nähden paljon resursseja. Vaikka Suomi on lähtökohtaisesti pieni toimija, aktiivisuus esimerkiksi intervention mahdollisten negatiivisten vaikutusten esille tuomisessa on Suomen ar­voperustaisen politiikan mukaista. Vaikuttaminen samanmielisten toimi­joiden kanssa yhdessä on mahdollisuus edistää Suomen omia intressejä intervention kautta (kunhan intressit on ensin tunnistettu).

Vaikuttavuus edellyttää kuitenkin riittäviä resursseja: kehitysyh­teistyörahat ja lähetettyjen asiantuntijoiden panos menevät hukkaan, jos osallistumisen kokonaisvaltaiseen suunnitteluun, toimeenpanoon ja seurantaan ei ole osoitettu riittäviä henkilöstöresursseja. Realististen ja kontekstiin sopivien tavoitteiden asettaminen ja toimeenpano edellyt­tävät jatkuvasti päivittyvää konfliktianalyysia, mihin Suomen kaltaisen pienen toimijan kohdalla kuuluu myös analyysi kansainvälisen tuen ja operaatioiden kontekstista. Intervention jälkeen on vielä syytä panostaa Suomeen palaavien kriisialueilla toimineiden henkilöiden tehokkaaseen hyödyntämiseen kotimaassa, jotta karttunut kulttuurinen ja kieliosaa­minen eivät mene hukkaan.

Tässä tutkimuksessa tunnistetut opit ovat merkittäviä myös Afganista­nin ja afganistanilaisten tulevaisuudelle. Lähes kahdenkymmenen vuoden osallisuus yhteiskunnan rakenteiden muokkaamisessa ja konfliktidyna­miikoissa merkitsee kansainvälisen yhteisön ja myös Suomen vastuun jatkumista maasta vetäytymisen jälkeenkin – etenkin, kun päätöksiä aloittaa ja lopettaa interventiotoimet ohjasivat ensisijaisesti muut kuin afganistanilaisten omat intressit.

Suomen ulkopoliittisen toimijuuden uskottavuuden näkökulmasta on erityisen tärkeää, että korostetusta pitkäjänteisestä sitoutumisesta naisten ja tyttöjen ihmisoikeuksien edistämiseen pidetään kiinni. Lähtökohtina yhteistyölle ja avulle vaikeassa nykytilanteessa ovat afganistanilaisten omien tarpeiden ja prioriteettien asettaminen toiminnan keskiöön. Tähän on pyrittävä huolellisella konfliktianalyysilla, kuuntelemalla afganista­nilaisia ja keskustelemalla heidän kanssaan sekä tukemalla strategisesti koordinoitua lähestymistapaa avun ja yhteistyön tavoitteista ja reunaeh­doista kansainvälisen yhteisön tasolla.