Kaivosteollisuudella on keskeinen, mutta kiistanalainen rooli kasvun moottorina eri puolilla maailmaa. Alan osuus maailman bruttokansantuotteesta on noussut jo noin seitsemään prosenttiin ja varsinkin kehitysmaissa kaivostoiminnalla on suorat vaikutukset useiden satojen miljoonien ihmisten elantoon. Valtaosa Afrikan ja koko maailman mittakaavassa nopeimmin kasvavista maista nojaa vahvasti kaivosteollisuuteen, mutta kasvu ei ole kääntyneet kestäväksi ja oikeudenmukaiseksi kehitykseksi. Esimerkiksi Suomen pitkäaikainen yhteistyömaa Sambia lukeutuu samanaikaisesti sekä maailman resurssirikkaimpiin että kehitystasoltaan kaikkein köyhimpiin valtioihin.
Suuri haaste onkin, kuinka kaivosten tuomaa paikallista arvoa voidaan kasvattaa ja hyödyntää koko yhteiskunnan eduksi. Ihmisarvoiset työpaikat, läpinäkyvyys verotuksen, siirtohinnoittelun sekä taloudellisen hyödyn jakautumisen osalta ovat osa luonnonvarojen vastuullista hallintaa. Omanlaisensa haasteen asettaa pienimuotoisen kaivostoiminnan hallinta, minkä kehitys- ja ympäristövaikutukset voivat olla yllättävänkin laaja-alaiset. Seminaarin tarkoituksena on avata uusia näkökulmia kaivossektorin kehitysmahdollisuuksiin ja esteisiin sekä pohtia uusia yhteistyötapoja julkisen ja yksityisen sektorin välillä.
Seminaarin ohjelma:
9.00 Alkusanat: Jouko Jääskeläinen, puheenjohtaja, Kehityspoliittinen toimikunta
9.05 Kaivostoiminnan kehitysvaikutukset ja hallintamallit: Mikael Wigell, vanhempi tutkija, Ulkopoliittinen instituutti
9.25 Kaivannaisteollisuuden läpinäkyvyysaloite (EITI) ja Suomi: Pekka Hukka, ulkoasiainneuvos, Ulkoasiainministeriö
9.35 Pohjoismaiset PK-yritykset kehitysmaiden jalokivi- ja jalometallitalouden hyödyttäjinä ja hyötyjinä: Hans Söderström, yrittäjä, Kristallen AB
10.00 Kommenttipuheenvuorot:
Riikka Aaltonen, kaivosylitarkastaja, Työ- ja elinkeinoministeriö
Eva Nilsson, kehityspoliittinen asiantuntija, KEPA
Jyri Wuorisalo, asiantuntija, Human Security Finland
10.15-11.00 Keskustelu
Puheenjohtaja: Marikki Stocchetti, pääsihteeri, Kehityspoliittinen toimikunta
Lisätiedot: Sannamari Bagge, sannamari.bagge@fiia.fi, 09 432 7711.
Seminaarin tiivistelmä:
Seminaarin alkusanat esitti Kehityspoliittisen toimikunnan puheenjohtaja Jouko Jääskeläinen. Hänen mukaansa kestävä kasvu ja kaivosteollisuus kulkevat harvoin käsi kädessä. Seminaarin tavoitteena oli nimenomaan tarkastella kyseistä yhteyttä. Kaivosteollisuus kattaa seitsemän prosenttia maailman bruttokansantuotteesta, joten sen rooli maailmantalouden kannalta tärkeä. Jääskeläinen mainitsi, että erityisesti kehitysmaissa harjoitettavassa kaivosteollisuudessa on viime aikoina puhuttanut arvoketju, eli se kuinka jokaiselle ketjun toimijalle saadaan oikeudenmukainen osa kaivostoiminnan hyödyistä. Tavoitteena tulee olla, että kaivokset tuottavat taloudellista arvoa myös paikallisesti ja tukevat koko maan kokonaisvaltaista kehitystä ympäristön kantokyvyn rajoissa, ja että ne tarjoavat ihmisarvoisia työpaikkoja suoraan ja välillisesti. Lisäksi kaivosten tulisi olla osa vireää, hyvin hallinnoitua, läpinäkyvää ja innovatiivista kokonaisuutta, jota leimaa uudentyyppiset kumppanuudet eri julkisen ja yksityisen sektorin välillä. Myös pienimuotoisesta kaivostoiminnan turvallisuus ja tuottavuus paranevat.
Ulkopoliittisen instituutin vanhempi tutkija Mikael Wigell esitteli omia alustavia tutkimustuloksiaan kaivostoiminnan hallintamalleista ja niiden kehitysvaikutuksista Latinalaisessa Amerikassa. Hänen tutkimuksen tarkoituksena on kartoittaa olemassa olevia malleja ja selittää niiden toimintaa. Lisäksi tutkimus tarkastelee hallintomallien vaikutuksia sosiaalis-taloudelliseen kehitykseen. Wigell painotti, että kaivostoiminnalla on merkittävä rooli monessa kehitysmaassa. Suuri osa kehitysmaiden vientituloista perustuu kaivostoimintaan, vaikka monessa maassa kyseinen teollisuudenala on vielä kehittymätöntä. Kaivosteollisuudella on kuitenkin mahdollisuus toimia nykyistä vahvemmin kehityksen moottorina.
Tutkijat eivät ole kaivostoiminnan kehitysvaikutuksista yksimielisiä. Wigellin mukaan heidät voidaan jakaa kahteen koulukuntaan, niihin jotka painottavat kaivostoiminnan positiivisia vaikutuksia ja niihin joiden mielestä kaivosteollisuus ei edesauta kestävää kasvua ja on itse asiassa vahingollista sekä taloudelle että laajemmin koko yhteiskunnalle. Molempien koulukuntien havainnot ovat tärkeitä, vaikkakin yksipuolisia. Kaivostoiminnan kehitysvaikutuksia tarkemmin tarkastellessa huomataan, että vaikutukset ovat moniulotteisia. Wigellin mukaan tarvitaan uutta teoriaa ja malleja selittämään kaivostoiminnan kehitysvaikutusten moniulotteisuutta, eli sitä miksi kaivosteollisuus saa toisaalla aikaan kehitystä ja miksi toisaalla ei.
Kaivostoiminnan moniulotteisuus on jo huomioita osassa tutkimuksista. Moniulotteisuutta tutkineet painottavat valtion instituutioiden roolia kaivostoiminnassa. Heidän mukaansa vahvojen instituutioiden valtiossa kaivosteollisuudella on yhteys kestävään kehitykseen kun taas heikkojen instituutioiden valtiossa ei. Näiden tutkimustulosten perusteella syy-seuraus -suhdetta ei ole kuitenkaan voitu todistaa, sillä tutkimus osoittaa että kaivosbuumi on saattanut myös hyvän hallinnon ja vahvojen instituutioiden maassa johtaa resurssikiroukseen. Wigell tarkoittaa tällä sitä, että kaivosbuumi saattaa aiheuttaa korruptiota, talousrakenteen vääristymiä ja konflikteja.
Wigellin mukaan on tärkeää tarkastella kaivosteollisuuden hallintoa ja instituutioita itsessään ja tähän hän on myös omassa tutkimuksessaan keskittynyt. Alustavien tutkimustulosten perusteella Wigell jakaa valtiot kahden muuttujan perusteella – kuinka tehokkaasti valtio tuottaa kaivostuloja ja kuinka valtio allokoi tai käyttää näitä tuloja – neljään kaivoshallinnan malliin. Mallit ovat ”Riistävä”, ”Kehityksellinen”, ”Teknokraattinen” ja ”Populistinen”. ”Riistävässä” kaivannaishallinnan mallissa valtio toimii tehottomasti tai kaivostoiminta tapahtuu valtion ulottumattomissa ja toiminnan tulot jakautuvat pienen ihmisjoukon kesken (esim. Kongon demokraattinen tasavalta). Kaivotoiminnasta on tässä mallissa haittaa kehitykselle ja kehitysyhteistyön näkökulmasta on tarkoin harkittava kannattaako tällaista mallia tukea. ”Kehityksellisessä” kaivannaishallinnan mallissa valtio tuottaa tuloja tehokkaasti ja jakaa niitä laajasti (esim. Chile ja Botswana). Kaivostoimintaa harjoittavat usein sekä julkisen että yksityisen sektorin toimijat usein yhteistyössä. Kyseisessä mallissa kaivostoiminta edistää kehitystä kestävästi. ”Teknokraattisessa” mallissa valtio hallinnoi tehokkaasti kaivostoimintaa, mutta jakaa tuloja suppeasti. Tulot jäävät kaivoseliitille ja kaivosalalle eikä niitä suunnata uusien elinkeinojen pääomiksi. Kaivostoiminta ei siis tässä mallissa palvele laajempaa sosiaalis-taloudellista kehitystä. ”Populistisessa” kaivannaishallinnan mallissa valtio hallinnoi kaivostoimintaa tehottomasti ja dominoi tuloja (esim. Bolivia). Tuloja saatetaan käyttää esimerkiksi sosiaaliohjelmien rahoittamiseen, mutta samalla kaivosala kärsii pysähtyneisyydestä, yksityisellä sektorilla ei ole mahdollisuutta toimia kaivosalalla.
Kaivannaishallinnanmalleja on monenlaisia ja kaivosalan kehitysvaikutukset voivat olla erilaisia kansallisista, paikallisista ja kansainvälisistä toimijoista riippuen. Wigellin mielestä maan kannattaa pyrkiä ”Kehitykselliseen” malliin. Riippuu kuitenkin paikallisista olosuhteista, miten kyseiseen malliin kulloinkin päästään. On hyvä myös miettiä mikä on kehitysyhteistyön rooli ”Kehityksellisen” kaivannaismallin tavoittelussa.
Ulkoasiainneuvos Pekka Hukka Ulkoasiainministeriöstä käsitteli esityksessään kaivannaisteollisuuden läpinäkyvyysaloitetta eli EITI:iä ja Suomen roolia kyseisessä aloitteessa. Kaivannaisteollisuuden avoimuuden lisäksi tämän globaalin hankkeen avulla pyritään parantamaan luonnonvarojen ja niistä koituvien tulojen hallintaa. EITI-maat ovat myös vapaita liittämään aloitteiseen myös muita aspekteja.
EITI määrittelee arvosteluperusteet, joita seuraamalla jäsenet pystyvät takaamaan, että valtion ja yritysten välisestä vaihdannasta verojen ja muiden rahavirtojen muodossa julkistetaan riittävästi tietoa. EITI-arvoketju eli EITI standard on kokonaisuudessaan arvioinnissa mukana. Raportointi tapahtuu yhtiötasolla, mutta toisinaan myös projektikohtaisesti. Myös valtionyhtiöiden on raportoitava rahaliikenteensä.
EITI:ä hallinnoi johtokunta joka koostuu valtioiden, yritysten ja kansalaisyhteiskunnan edustajista. Johtokunta kokoontuu kahdesta neljään kertaan vuodessa ja hallinnoi muun muassa EITI-standardiin perustuvien kriteerien täyttymistä ja jäsenten tiedonjakoa. EITI:n sihteeristö toimii Oslossa.
Kansallisella tasolla toimii valtion, yritysten ja kansalaisjärjestöjen edustajista muodostettu ryhmä. Kyseinen ryhmä on hyvin tärkeä, sillä se toimeenpanee EITI:n kussakin maassa. Jokaisessa maassa on omat ryhmän määrittelemät tavoitteet ja tutkimusaspektit.
EITI ei Hukan mukaan ratkaise kaikkia ongelmia. Hän arvioi EITI:n tuottavan hyvin vähän, mutta varsin käyttökelpoista tietoa. EITI:n haaste on saada tuotettu tieto hyötykäyttöön. Suomelle EITI on tähän asti ollut kehityspolitiikkaa, mutta viime aikoina on puhuttu Suomen liittymisestä EITI:in. Hukan mukaan Ulkoasiainministeriön näkökulmasta Suomen olisi hyvä olla mukana prosessissa, joihin kehotamme toisia menemään mukaan. Näin saataisiin paremmin selville prosessin todellinen kulku ja sen raskaus.
Yrittäjä Hans Söderström, Kristallen AB, kertoi puheenvuorossaan Pohjoimaisista PK-yrityksistä kehitysmaiden jalokivi- ja jalometallitalouden hyödyntäjinä ja hyötyjinä. Söderströmin perheyritys Kristallen AB on toiminut eripuolilla Afrikkaa noin 20 vuotta. Kaivostyöntekijöiden elämä Afrikassa on hankalaa, työolot ja työkalut ovat huonoja eikä raaka-aineiden arvoa tiedosteta. Suurin ongelma on paikallista arvoa luovan jalostustoiminnan puuttuminen. Kaivostoiminnan tuotoista vain pieni osa jää mantereen maalle ja kaivostyöläisille. Esimerkiksi Namibiasta maahan jää vain 2,8% jalometallien arvosta.
Söderströmin mukaan jalokivi- ja jalometallitalouden kautta voitaisiin vaikuttaa maiden kehitykseen. Kaivostyöntekijöiden koulutuksella on tärkeä rooli kehityksessä. Koulutusta tulee tarjota sekä perus- että korkeakoulutasoilla. Kristallen AB järjestää Namibiassa perustaitoihin liittyvää koulutusta, jossa opetetaan kivien kaivamiseen ja tunnistamiseen liittyviä asioita. Lisäksi kyseisessä koulutuksessa perehdytään kivien jatkokäsittelyyn ja yritystoimintaan. Kristallenin on myös järjestänyt yliopistotason gemmologian koulutusta. Korkeakoulutus edesauttaa yritysten ulkopuolella tapahtuvaa tutkimusta ja korkeimman jalostusasteen tuotekehittelyä. Söderströmin mukaan koulutuksen järjestämisen lisäksi tärkeää on yhteistyö eri toimijoiden välillä ja poliittiset päätökset. Poliittisilla päätöksillä voidaan vahvistaa kaivostoiminnan mahdollisuuksia edistää kestävää kehitystä.
Kommenttipuheenvuorot keskustelussa käyttivät kehityspoliittinen kaivosylitarkastaja Riikka Aaltonen (Työ- ja elinkeinoministeriö), kehityspoliittinen asiantuntija Eva Nilsson (KEPA) ja asiantuntija Jyri Wuorisalo (Human Security Finland). Aaltosen mukaan valtion tasolla tulisi selvittää, millaisia luonnonvaroja maalla on ja missä ne sijaitsevat. Selvitys on tärkeää, koska vasta hyödyntäminen tuo arvon mineraaleille. Lisäksi luonnonvarojen hyödyntämistä tulee koordinoida kansallisella tasolla, koska tällöin hyötyy koko valtio, eikä ainoastaan alue jolla luonnonvaroja esiintyy.
Nilssonin mukaan kaivostoiminnan ja kestävän kehityksen yhteys on monimutkainen. Keskustelusta ei tule unohtaa paikallisyhteisöjen asemaa eikä ihmisten maaoikeuksia kaivosalueilla. Nilssonin mielestä edellä mainittujen turvaamisessa on suuria haasteita. Yhdistyneet kansakunnat on julkaissut vapaaehtoiset ohjeet, mutta ohjeiden käyttöönotto valtioiden ja yritysten tasolla puuttuu vielä. Kestävän kehityksen kannalta on merkitystä sillä mitä kaivetaan. Esimerkiksi hiiliteollisuus tuo työpaikkoja, mutta ei kestävää kehitystä. Nilsson muistuttaa että on myös mietittävä kenellä on verotusoikeus. Yleisesti ajatellaan, että verotusoikeus on yritysten kotimailla, mutta se voi olla myös toiminnan kohdemailla. Yrityksillä on mahdollisuus vältellä verotusta ja verotuksen toimivuudessa on suuria ongelmia sekä kansallisella että kansainvälisellä tasolla.
Wuorisalon mukaan paikallisyhteisön kehittäminen on tärkeää kestävässä kaivostoiminnassa. Kestävän kehityksen kannalta on tärkeää ottaa huomioon kaivostoiminnan jälkeinen aika. Myös Suomen on otettava rohkeampi ote kaivosyhteisöjen kehittämiseen ja tämä voisi olla Suomen rooli globaalissa maailmassa. Suomen roolia on Wuorisalon mukaan vahvistettava neljällä alalla: kaivosyhteisöjen kestävässä kehityksessä, yksityissektorin liikekumppanuuksissa ja arvoketjuissa, kehitys- ja innovaatio- ja kauppapolitiikan yhteistoiminnassa sekä kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden rakentamisessa.
