Minne menet, ilmastosopimus?

Kansainvälisen oikeuden professorina Itä-Suomen yliopistossa toimiva Kati Kulovesi väitteli LSE:stä aiheenaan The WTO Dispute Settlement System: Challenges of the Environment, Legitimacy and Fragmentation. Hän on opettanut LSE:ssä kansainvälistä ympäristöoikeutta ja toiminut vierailevana tutkijana Firenzen European University -instituutissa. Kuloveden nykyinen kansainvälisoikeudellinen tutkimus keskittyy erityisesti ilmastonmuutokseen, kaupankäyntiin, ympäristöön ja uusiutuvaan energiaan. Hän on myös Suomen ilmastopaneelin jäsen ja seurannut YK:n ilmastoneuvotteluja tiiviisti vuodesta 2004.

Antto Vihma, vanhempi tutkija, Ulkopoliittinen instituutti

Ulkopoliittisen instituutin tutkija Antto Vihma väitteli Helsingin yliopistosta aiheenaan Soft Law, Hard Law, and the North-South Politics of Climate Change. Hän on erikoistunut vaikuttavuuteen, legitimiteettiin sekä neuvotteluprosessien organisoimiseen liittyviin kysymyksiin, joiden tiimoilta hän konsultoi neuvottelijoita, kansalaisjärjestöjä sekä kansainvälisiä organisaatioita. Vihma on seurannut YK:n ilmastoneuvotteluja vuodesta 2007 lähtien, usein paikan päällä neuvottelusaleissa ja kokouskeskuksen käytävillä.

Seminaarin tiivistelmä: 

Ulkopoliittisen instituutin Vanhempi tutkija, tohtori Antto Vihma avasi seminaarin, jonka tarkoituksena oli pohtia YK:n ilmastosopimusjärjestelmän tulevaisuutta.

Yhdysvaltojen ja Kiinan yllättävä yhteisilmoitus uusista ilmastotavoitteista viime viikolla oli merkittävä tapahtuma, totesi kansainvälisen oikeuden professori Kati Kulovesi.  Tämä ei kuitenkaan välttämättä johda Kiinan osalta rakentavampaan toimintaan vielä Liman osapuolikokouksessa. Perussa järjestettävät YK:n ilmastoneuvottelut tähtäävät vuoden 2015 Pariisin kokoukseen, jonka tavoitteena on sopia uusi ilmastosopimus. Pariisin neuvottelujen juuret juontavat vuoden 2011 kokoukseen Durbaniin, josta saadulla mandaatilla tavoitellaan oikeudellisesti nykyistä vahvempaa instrumenttia koskemaan kaikkia osapuolia vuodesta 2020 eteenpäin.

Keskeiseksi kysymykseksi nousee Kuloveden mukaan kasvihuonekaasujen vähentäminen, sillä vähentämisyrityksistä huolimatta maailman päästöennätykset rikkoutuvat yhä uudelleen. Päästöjä ei voida vähentää ilman kehittyvien maiden osallistumista. Neuvotteluja vaikeuttaa se, miten päästövähennysten kustannuksia jaetaan oikeudenmukaisesti kehittyvien maiden ja teollisuusmaiden kesken. Vastuuta päästöistä voidaan tarkastella esimerkiksi suhteessa historiaan, asukaslukuun tai vaikkapa kulutukseen. Vuonna 1992 jako eri maaryhmien välillä pitää yllä vastakkainasettelua kehittyvien maiden ja teollisuusmaiden kesken. Toinen kysymys on jakolinja ’Top Down’ ja ’Bottom Up’ -näkökantoja kannattavien välillä. Jakolinja on kuitenkin ainakin teoriassa mahdollista ylittää kompromissilla, jossa sopimukseen tulee osia oikeudellisesti sitovasta valtiosopimuksesta, sekä osia maiden itsenäiseen päästövähennysilmoitukseen perustuvasta lähestymistavasta.

Kuloveden mielestä ihanteellista olisi, että Pariisin kokousta ennen saataisiin virkamiestasolla neuvoteltua selkeitä poliittisia vaihtoehtoja sisältävä sopimusteksti. Neuvotteluiden onnistumisen kannalta merkitys on myös puheenjohtajalla, jolla tulisi olla valtaa muokata tekstiä tarpeen niin vaatiessa. Päätöksenteko on yleensä tapahtunut konsensuksella, joka on kansainvälisoikeudellisesti tulkittu tarkoittavan, ettei kukaan sinnikkäästi ja muodollisesti vastusta sopimusta.  

Vihma toi esille, että ilmastoneuvottelut ovat herkkiä suurvaltojen hegemoniakamppailuille, eikä Kiinan ääni välittömästi muutu virkamiestason neuvotteluissa. Vaikka Yhdysvaltojen ja Kiinan ulostulo joidenkin mielestä sivuutti YK:n, sen käynnistämä keskustelu samalla korosti monikansallisen järjestelmän roolia ilmastoneuvotteluissa. Sopimus myös edusti symbolista suunnanmuutosta Kiinalta, joka aiemmin on neuvotellut yhdessä kehittyvistä maista koostuvan ryhmän kanssa ja ollut hyvin varovainen tekemään lupauksia vähennysten suhteen. Lupaus saattaa merkitä sitä, että Kiinan johto tietää kykenevänsä päästöjen vähentämiseen vuoteen 2030 mennessä. Yhdysvalloilta vähennyslupaus oli huomattava teko tilanteessa, jossa kongressilta ei ole odotettavissa uutta lainsäädäntöä lähitulevaisuudessa.

Pariisin sopimuksen kannalta tärkeää on tasapainottaa ’Top Down’ ja ’Bottom Up’ näkökulmia ja ankkuroida maiden päästövähennyslupaukset siten, ettei niitä voisi ainakaan heikentää. Sopimuksesta on saatava politiikkarelevantti, mutta sen seurantajärjestelmän tulee sisältää teknisiä tietoja, jotka mahdollistavat maiden päästötoimien ja niiden kunnianhimoisen analyysin. Sopimusten toimeenpanoa ja edistymistä pitäisi pystyä raportoimaan ja arvioimaan, jossa YK:n ilmastosopimuksen sihteeristöllä voisi olla rooli. Toisaalta monet maat ovat herkkiä suvereniteetistaan ja karttavat ylikansallisesti toteutettavaa arviointia ja vertailua. Valitettavasti Pariisin kokoukseen asti yltävä mandaatti ei lupaa hyvää Liman kokoukselle, sillä monet maat saattavat säästellä valttikorttejaan Pariisiin.

Alustuksia seurannut keskustelu käsitteli mm. Yhdysvaltojen tilannetta, joka on tehnyt ilmastosopimusten ratifioinnin yhä vaikeammaksi ja epävarmemmaksi. Kysymyksiä esitettiin myös neuvotteluja ennen tuotettavan sopimustekstin kommunikoimisesta sekä kokousten puheenjohtajuudesta, Kiinan päästöjen roolista sekä 20 suurinta päästäjämaata kattavien tavoitteiden merkityksestä, sekä mahdollisista rankaisutoimista ja tulleista. Kulovesi totesi, että sopimustekstin kommunikoiminen tehdään puitesopimuksen mukaan. Osapuolikokousten presidenttinä toimii kokouksen isäntämaan edustaja, kun taas virkamiestasolla, esimerkiksi ADP (The Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action) -neuvotteluissa puheenjohtajia on usein kaksi, toinen teollisuusmaasta, toinen kehittyvästä maasta. Vihman mukaan Kiinalla on kykyä ja halua tehdä päästövähennyksiä, sillä ilmansaastekysymys on viime vuosina politisoitunut niin, että jopa presidentti ja pääministeri ovat joutuneet ottamaan kantaa siihen. Kuloveden mukaan tullien asettaminen WTO -lakien puitteissa on haastavaa mm. raportointi ja laskentakysymysten vuoksi. Kysymys päästöveroista on hankala myös poliittisesti, kuten EU:ssa on nähty, sillä jäsenmaat eivät ole halunneet antaa Brysselille verotusvaltaa. Loppuun Vihma totesi, että ilmastonmuutoksen aiheuttamien vahinkojen (loss and damage) korvaaminen on oikeudellisesti vaikea kysymys, mutta se saattaa toimia periaatteen tasolla rahoituskysymyksien taustalla.