Professori Möttölän esitys
Suurvallat ovat määränneet Suomen ulkopolitiikan muotoutumista niin turvallisuusuhkien lähteinä tai ratkaisijoina ja kansainvälisen järjestyksen kehikkona kuin identiteetin rakennuspuina.
Suomalaiset ovat tottuneet siihen, että suurvaltapolitiikka luo kentän, johon erityisesti pienet valtiot sopeuttavat toimintalinjansa etujensa turvaamiseksi. Tästä näkökulmasta suurvaltapolitiikka on voimaan perustuvaa politiikkaa, jonka käyttövoimana on kilpailevien etujen ajaminen.
Toisaalta suurvalloilla on muihin nähden etuoikeutettu asema ja suurempi merkitys niissä instituutioissa ja järjestelyissä, jotka ohjaavat ja velvoittavat kansainvälisten suhteiden toimijoita ja joiden kokonaisuutta on viime vuosikymmenten edistyksen nimissä ryhdytty kutsumaan kansainväliseksi yhteisöksi.
Suurvallat leimaavat myös kansainvälisen järjestyksen olemusta, sitä miten toimijat luovat kuvaa itsestään ja ympäristöstään, niin pitkälle kuin tämä kulttuurinen ulottuvuus onkin erilaisten valtioiden ja yhteiskuntien sisäisen kehityksen ja identiteetin yhteistuotos.
Suurvallat ja globalisaatio
Suurvaltakeskeinen lähestymistapa on haasteellinen ja kenties yllättävä ajankohtana, jolloin kansainvälisiä suhteita hallitsevat globalisaation, integraation ja poikkikansallisuuden kaltaiset, rajat ylittävät, uudenlaisia toimijoita luovat ja valtion keskeistä asemaa murentavat ilmiöt.
Epäilemättä myös ne, joiden maailmankuvan keskiössä ovat suurvallat, aistivat nykyisen globaalin asetelman monimutkaisuuden ja ennenkokemattomuuden. Modernin ja jälkimodernin vastakkaisuus ja lomittaisuus ovatkin yksi tämän esityksen olettamista.
Näillä reunaehdoilla tässä alustuksessa pohditaan suurvaltojen muodostaman toimintaympäristön muutosta ja viitoitetaan Suomen suhtautuminen siihen.
Suurvaltajärjestyksen mallit ja suurvallan ominaisuudet
Suurvaltajärjestyksen aikaisemmista muodoista tuntuu olevan niukasti apua nykyisen kehityksen mallintamiseen tai kiteyttämiseen.
Erityisen vanhentuneelta näyttää kokemus, joka suomalaisilla on kylmän sodan kaksinapaisesta maailmasta. Ei myöskään ensimmäiseen ja toiseen maailmansotaan johtanut suurvaltojen epäonnistunut voimatasapainojärjestelmä tuo mieleen nykyistä asetelmaa. Ranskan vallankumoussotien jälkeistä suurvaltakonserttia pidetään lähtökohdistaan tarkasteltuna tehokkaana järjestelynä, mutta ei sekään anna osviittaa globalisaation myllertämään maailmaan. Onpa Rooman valtakuntaa tai siirtomaaimperiumeja kuvaava hegemonian käsitekin tuotu keskusteluun, joskaan kovin moni ei siihenkään yhdy, niin kiistaton johtoasema kuin yhdellä suurvallalla näyttää tänään olevan.
Nykyisessä suurvaltajärjestyksessä ja sen vaikutuksessa kansainvälisten suhteiden kokonaisuuteen saattaa kuitenkin olla piirteitä vaikka kaikistakin aiemmista malleista. Suurvalta on tänäkin päivänä toimijakategoria, joka tunnistetaan määrätyistä ominaisuuksistaan. Ne määräävät pitkälle, missä valta kansainvälisissä suhteissa sijaitsee, miten sitä käytetään ja myös miten sitä pyritään sääntelemään.
Suurvallalla on poliittista, taloudellista ja sotilaallista sekä kulttuuristakin voimaa. Voimavaraperustaan kuuluu olennaisesti kyky tehdä päätöksiä ja toimia tavoitteiden saavuttamiseksi. Kenties olennaisin vaatimus on suurvallan kyky luoda ja muokata kansainvälistä järjestystä ja vaikuttaa sen toimintaan. Suurvallan valta on paitsi olemista myös tekemistä ja suhteita.
Suurvallan asemaan ei pääse ilman pyrkimystä valtaan ja strategista näkemystä omasta erityisroolista. Siihen tarvitaan myös muiden suurvaltojen tunnustus, minkä vaikutuksesta suurvaltojen keskinäiset suhteet voidaan nähdä kansainvälisiä suhteita määräävänä ja ohjaavana ydinalueena.
Tämän päivän maailma on osoitus siitä, että muillakin toimijoilla ja rakenteilla kuin suurvalloilla tai valtioilla yleensä on järjestystä luovaa vaikutusta ja valtaa. Edellisen vuosisadan vaiheen ”globalisaatio” tai keskiajan valtioton yhteisö ovat aiempaa vertailuaineistoa. Historia opettaa, että pitkällä aikavälillä suurvallan asemalla on oltava suurvaltakumppaneita laajempikin oikeutus kansainvälisessä yhteisössä.
Kylmän sodan jälkeisen järjestyksen tunnusmerkit
Kylmän sodan jälkeinen aika jatkuu ja muotoutuu edelleen eikä sen tuottamalle kansainväliselle tai suurvaltajärjestykselle ole vakiintunut muuta nimeä.
Ajanjakson murros ei ole ollut yhtenäinen tapahtumasarja, vaan siihen on kuulunut vaihteluita ja uutuuksia. Globalisaatio vaikutuksineen ei ole ensisijaisesti kylmän sodan päättymisen tulosta. Etniset ja uskonnolliset konfliktit ja rajat ylittävät uhkat ovat vain osittain seurausta kahtiajaon sääntelyn päättymisestä. Vuoden 2001 terroristi-isku on uuden vaiheen rajapyykkinä siitäkin syystä, että se muokkaa eniten aikakauden johtovaltion Yhdysvaltojen toimintastrategiaa.
Kylmän sodan päättyminen on joka tapauksessa perusteltu ja yhä pätevä jakolinja siitä syystä, että sen tuloksena on Yhdysvaltain historiallisesti ennenkokematon johtoasema kansainvälisissä suhteissa. Sen valta perustuu niin voiman antamaan toimintakykyyn kuin institutionaaliseen ja kulttuuriseen vaikutusvaltaan.
Olennaista ja kuvaavaa on Yhdysvaltain asema suurvaltojen joukossa. Kansallisessa turvallisuusstrategiassaan (2002) Yhdysvallat julisti, että suurvaltojen välillä ei ole perinteistä konfliktia, ja vakuutti pitävänsä huolen siitä, että sen johtoasemaa ja toimintavapautta ei mikään toinen suurvalta pääse myöskään uhkaamaan tai uhmaamaan.
Analyytikkojen likipitäen yksimielinen tulkinta onkin, että Yhdysvaltojen valtaa tasapainottamaan ei ole syntymässä toisten suurvaltojen koalitiota – kuten teoria edellyttäisi. Yhdysvaltain ylivoima tuntuu olevan tunnustettu ja vakiintunut, ja muiden suurvaltojen strategista käyttäytymistä arvioidaan ensisijaisesti siitä lähtökohdasta, miten ne siihen suhtautuvat ja vastaavat.
Toinen historiallisesti ja teoreettisesti uudenlainen ilmiö on Euroopan unioni kansainvälisenä ja suurvallan kaltaisena toimijana. Heikoiten suurvallan tunnusmerkistöä täyttää unionin päätöksentekokyky, minkä seurauksena jäsenmaiden yhteiset voimavarat – jotka hyvin täyttävät suurvallan mittapuut – eivät ole sen käytössä kansallisvaltioina toimivien varsinaisten suurvaltojen tapaan.
EU ei ole myöskään julistautunut identiteetiltään suurvallaksi. Siihen jäsenmaiden yhteinen strateginen kulttuuri ei ole kypsynyt, vaikka se kaiken aikaa tiivistyy. Toisaalta EU:n taloudellinen ja kulttuurinen toimintasäde on maailmanlaajuinen ja useissa globaaleissa tai alueellisissa turvallisuuskysymyksissä unioni – tai sen johtavat jäsenmaat – toimii muiden suurvaltojen joukossa ja niiden tunnustamana. Strategisen kumppanuuden nimitys, jota suurvallat tänään käyttävät suhteistaan, koskee myös Euroopan unionia.
Kolmantena tunnusmerkkinä muotoutuvalle suurvalta-asetelmalle on se, että Yhdysvaltoja lukuun ottamatta kaikkia muita voidaan luonnehtia nouseviksi suurvalloiksi.
Brasilialla, Venäjällä, Intialla ja Kiinalla (”BRIC”) on – erilaisin lähtökohdin, painotuksin ja vahvuuksin – suurvallan statuksen tavoite ja erityisesti siihen yltävä taloudellinen voimavaraperusta. Venäjä on pysäyttänyt alaspäin liukumisen ja pyrkii tekemään paluuta. Brasilia, Intia ja Kiina – jos jätetään sivuun kaukaisempi historia – ovat ennennäkemättömässä ja yksiselitteisessä nousussa. Samaan tarkasteluun on otettava Japani, vakiintunut talousmahti, joka pyrkii tunnustetuksi poliittiseksi vaikuttajaksi.
Kun nämä merkittävät toimijat – kutsutaan niitä vaikka toisen asteen suurvalloiksi – pyrkivät eteenpäin, ne samalla haastavat vallitsevan järjestyksen tai ainakin pyrkivät muuttamaan sitä. Valinkauhassa on niiden suhde Yhdysvaltoihin järjestyksen napana tai johtovaltana. Vaikka Yhdysvalloilla ei ole haastajaa johtavana globaalina suurvaltana (ainoana supervaltana), muiden vastauksissa voidaan nähdä monenlaisia johtoajatuksia kuten pyrkimys hyödyntää, sitoa, kiertää tai vastustaa Yhdysvaltain johtajuutta omien tavoitteiden edistämiseksi.
Tilannetta värittää toiselta puolelta se, että Yhdysvallat ei sekään kaikilta tavoitteiltaan ole status quo -valta. Vuoden 2001 tapahtumien seurauksena Yhdysvallat toimi revisionistisena valtana, kun taas viime aikoina se on ajautunut strategiaansa koskevaan ristiriitaiseen itsetutkiskeluun ja uudelleenarviointiin. Kun myös Euroopan unioni, joka rinnakkain Yhdysvaltain kanssa käynnisti kylmän sodan jälkeisen liberaalin muutospolitiikan, on globaaliin kehitykseen tyytymätön ja globaalissa roolissaan tyydyttämätön toimija, suurvalta-asetelma näyttäytyy kaikessa ainutlaatuisuudessaan, monimutkaisuudessaan ja dynaamisuudessaan.
Sotilaallinen, institutionaalinen ja normatiivinen rakenne
Onko suurvaltojen pyrkimysten tuloksena tai seurauksena – tai niiden epäsuorasta vaikutuksesta – syntymässä selkeä tai vakaa suurvaltajärjestys? Syntyykö globaalin muutoksen kärkeen suurvaltojen yhteinen johtajuus vai repiikö sitä niiden kilpailu? Vai onko suurvaltojen merkitys vähentynyt?
(1) Kun Yhdysvaltain puolustusmenot ovat suuremmat kuin muiden suurvaltojen yhteensä, teknologinen etumatka vieläkin suurempi ja kyky sotilaallisen voiman ulottamiseen kaikkialle maailmassa ainutlaatuinen, ei sotilaallista kilpailua ole odotettavissa.
Venäjällä on ydinaseistuksen alalla kyky strategiseen pelotteeseen, mutta sen merkitys sijoittuu käytännön asialistan ulkopuolelle. Intian ydinaseen vaikutus rajoittuu alueelliseen yhteyteen. Ydinaseiden leviämisen estäminen yhdistää tavoitteena yhä vahvemmin kaikkia suurvaltoja.
Suurvaltojen välistä sotilaallisesti värittynyttä turvallisuuskilpailua on nähtävissä lähinnä Itä-Aasiassa. Taiwanin kysymyksessä, jossa Yhdysvallat on takuuvaltana ja Kiina tinkimättömänä vaatijana, on kärjistyessään aineksia sotilaalliseen konfliktiin, joskin kumpikin pyrkii sitä kaikin tavoin välttämään. Onpa kuvaan vedetty myös Euroopan unioni Kiinan mahdollisena asekauppiaana. Laajemmasta ja tulevien vuosikymmenten näkökulmasta Yhdysvaltain ja Kiinan kamppailussa johtavan suurvallan asemasta nähdään myös sotilas-strateginen ulottuvuus. Lisäksi Japanin sotilaallinen nousu yhdistyneenä poliittiseen nationalismiin voi kärjistyä vastakkainasetteluun samankaltaisilla keinoilla etenevän Kiinan kanssa.
(2) Taloudellisella alalla on monitahoinen kilpailuasetelma suurvaltojen kesken. Brasilia ja Intia – Kiinan tukiessa taustalla – haastavat G20-ryhmän kärjessä Yhdysvaltain ja EU:n johtamaa vakiintunutta valtaa maailmankaupassa, joskaan myöskään kahden viimemainitun edut eivät aina satu yksiin. G7/8 asettuu institutionaaliseen ja valtapoliittiseen puolustusasemaan, mutta korkeateknologian alalla haastajien ja haastettujen edut myös yhtyvät. Vaikka Brasilian ja Intian menestys kumppaneineen on instituutiopoliittisesti ollut korkeintaan vaihteleva, niiden demografinen ja taloudellinen pohja viittaa Kiinan tavoin niiden merkityksen väistämättömään kasvuun pitkällä aikavälillä.
Kauppaa polttavammaksi etukysymykseksi on noussut energian ja yleisemmin luonnonvarojen saanti. Venäjän vahva asema tarjonnan ja Yhdysvaltain perinteinen ja Kiinan kasvava merkitys kysynnän puolella osoittavat suurvaltojen etujen erot. Kun ottaa vielä huomioon EU:n kuluttajan rooli, energiapolitiikkaa hallitsee pikemminkin strateginen kilpailu kuin suurvaltaohjaus.
Ympäristöpolitiikassa railot suurvaltojen keskuudessa ovat näyttävimmät. Ilmaston muutoksen vastaisessa kamppailussa EU ja Yhdysvallat ovat eri leirien johtovaltoja. Venäjä on liittynyt EU:n keskeisesti rakentamaan Kioton sopimukseen, kun taas Yhdysvallat on saanut teknologisen ratkaisumalliinsa mukaan Kiinan, Intian ja Japanin. Tulevaisuuden välttämättömyydet saattavat toki muuttaa asetelmia.
(3) Arvopolitiikan alalla Euroopan unioni toimii kaikkien muiden suurvaltojen – mukaan lukien Yhdysvaltain – haastajana puolustaessaan yhtenäistä maailmanlaajuista normijärjestystä ja edistäessään sen toteutumista valtavirtaistetun ehdollistamispolitiikkansa kautta. Vaikka Yhdysvallat ajaa demokratian ja ihmisoikeuksien laajentamista ulkopolitiikkansa kärkiteemana, amerikkalaisen perinteen ainutlaatuisuuteen nojaava doktriini ja uskonnollisen oikeiston kaltaisten yhteiskunnallisten voimien vaikutus luovat ajoittain ja paikoin käytännön ratkaisuissa arvokuilun transatlanttiseen kumppanuuteen.
Demokraattisen rauhan projektin joutuminen vaikeuksiin on EU:lle pettymyksen ja turhautumisen aihe. Euroopassa poliittisen ja taloudellisen siirtymän viimeisiä varmistuksia haetaan unionin laajentumisen piiriin kuuluvalla alueella ja naapuruusalueillakin vakauspolitiikkaa pystytään voimistamaan. Ihmisoikeuksien ja demokratian periaatteiden uhkaava hautautuminen kulttuurien ja uskontojen vastakkainasettelun ja siihen nivotun terrorismin ja joukkotuhoaseiden uhkan muodostamaan pysyväiskriisiin erityisesti Lähi-idän ja Aasian murrosvyöhykkeillä näyttää kuitenkin ylivoimaiselta esteeltä.
Huolimatta maailman kuohunnasta ja takaiskuista normatiivinen politiikka on tullut jäädäkseen ja koskettaa myös suurvaltoja. Nousevien suurvaltojen, erityisesti Venäjän ja Kiinan heiluttama nationalismin lippu saattaa toimia kilpailevana normistona tai väistöliikkeenä ulkoiseen paineeseen. Viime kädessä niiden taloudellisperäisen nousun kestävyys ratkeaa kuitenkin sisäisen muutoksen ja uudistuksen kautta, ilmeneepä se demokratian vakiintumisena tai epävakautena ja päättymättömänä murroksena.
(4) Multilateralismi ja YK-järjestelmä sen perustana on suurvaltapolitiikan institutionaalisen kamppailun näyttämönä. Kiinan asemalle YK:n turvallisuusneuvoston pysyvä jäsenyys on peruskivi eikä se kaipaa uusia vallan jakajia, etenkään Japania. Brasilialle, Intialle ja Japanille sen saavuttaminen on puolestaan suurvalta-asemaan nousun rajapyykki.
YK:n reformi tehokkaan multilateralismin edellytyksenä etenee vaivalloisesti valtakamppailujen ja Yhdysvaltain asettamien ehtojen kehikossa. Toisaalta monenkeskiset instituutiot ovat paitsi EU:n myös muiden suurvaltojen väline Yhdysvaltain sitomiseen ja sen yksipuolisen toimintakyvyn rajoittamiseen.
Suurvaltojen alueelliset valtapiirit
Käytännön politiikan kannalta suurvaltajärjestyksen merkityksellisin piirre saattaa olla alueellisten valta- ja vaikutuspiirien syntyminen ja niiden yhteisvaikutus.
Kaikilla toisen asteen suurvalloilla on asemansa olennaisena osana ja toimintansa strategisena painopisteenä johtorooli geopoliittisella ja geoekonomisella lähialueellaan. Siihen liittyy samalla Yhdysvaltain monimuotoinen rooli: sen vaikutus on kaikkea muuta kuin yksiselitteistä samalla kun se tuntuu jollain tavalla kaikkialla.
Brasilialla on Latinalaisessa Amerikassa johtava rooli taloudellisessa yhteistyössä ja se toimii myös kiistojen selvittäjänä ja välittäjänä. Yhdysvaltoihin Brasilia pitää kohtuullista etäisyyttä ja pyrkii lisäämään alueellisen ja YK-pohjaisen monenkeskisen diplomatian ja yhteistyön panosta maanosan ongelmien ratkaisemiseen.
Intian asema Etelä-Aasiassa lukittuu turvallisuuskilpailuun Pakistanin kanssa, mutta se hakeutuu yhä aktiivisemmin myös Aasian alueelliseen yhteistyöhön. Intian viimevuotinen sopimus strategisesta ja ydinalan yhteistyöstä Yhdysvaltain kanssa on merkittävä askel kansainväliseen avoimuuteen ja sitoutumiseen. Se heijastaa Intian irtaantumista hedelmättömästä kolmannen maailman johtajuuden ja kansallisen itsemääräämisen varaan yksipuolisesti nojanneesta toimintalinjasta. Taustalla on myös molempien kumppaneiden strateginen varautuminen Kiinan voimistumiseen.
Vaikka Kiina nähdään pidemmällä aikavälillä maailmanvaltana, sen turvallisuuspolitiikan pääkenttänä on nähtävissä olevana aikana Itä-Aasia ja laajemmin Euraasia ja globaalin roolin johtoajatuksena taloudellisen kasvun ja energian saannin turvaaminen. Kiinan maltillista linjaa kuvaa, että se hyväksyy Yhdysvaltain läsnäolon alueella ja toisaalta pidättyy alueellisen johtajuuden avoimesta tavoittelusta. Kiinan väistämätön painoarvo syntyy ja kasvaa sen historiallisesta, kulttuurisesta ja taloudellisesta merkityksestä alueella.
Venäjän politiikka lähialueellaan on muihin verrattuna kiistanalaisinta ja eniten konfliktien sävyttämää, kun se on pyrkinyt säilyttämään erityisasemaansa entisen Neuvostoliiton alueella. Uutta ajattelua on alueellisen roolin laajentaminen Kiinan, Intian ja Iranin suuntaan ja muutoinkin Euraasian reunaa kiertävällä murrosalueella. Samalla Venäjä asettuu Euroopan unionin keskeiseksi kumppaniksi laajan Euroopan tulevaisuuden muokkaamisessa. Yhdysvaltain läsnäoloon Euroopassa Naton laajentumisen jälkeisessä mitassa Venäjä on sopeutunut väistämättömänä tosiasiana ja sen sotilaalliseen rooliin Keski-Aasiassa ja Kaukasuksella strategisen kumppanuuden nimissä ainakin toistaiseksi.
Euroopan unionin rooli poliittisen, normatiivisen ja taloudellisen järjestyksen ankkurina Euroopassa on kiistaton. Strategista suurvaltapolitiikkaa unioni harjoittaa naapuruusalueilla ja lähialueilla, joille se pyrkii ulottamaan vakauspolitiikan ja siirtymätuen avulla samaa liberaalia järjestystä, jota se rakentaa omassa piirissään. EU:n ja Yhdysvaltain yhteiset edut ja tavoitteet yhtyvät EU- ja Nato-Euroopan naapuruusalueilla itään, kaakkoon ja etelään.
Yhdysvaltain valtapolitiikka ja sen uudelleenarviointi
Yhdysvaltain valta-asema on kaksitahoinen ilmiö. Yhdysvaltain voima on tunnustettu ja kiistaton. Samalla sen vallankäyttö on Irakin sodan kärjistämässä hyväksyttävyyskriisissä, joka jatkuu huolimatta hallitustason yhteistyön normalisoitumisesta.
Suurvaltasuhteita olennaisempaa Yhdysvaltain toimintalinjan jatkuvuudelle on maan sisäinen tahdonmuodostus ja poliittisten voimasuhteiden rakentuminen, joka kytkeytyy ennen muuta uusiin turvallisuushaasteisiin ja niiden heijastusvaikutuksiin.
Yhdysvalloissa käydään turvallisuusstrategiasta keskustelua, jossa yksipuolisuuden, sotilaallisten keinojen ensisijaisuuden ja ideologisen muutoksen tavoitteen leimaama Bushin ensimmäisen kauden, uuskonservatiivien ideoima linja on syrjäytymässä.
Eräänä hallitsevana, perinteisen realistisen koulukunnan tarjoamana vaihtoehtoisena teesinä on monenkeskisen yhteistyön elvyttäminen ja politiikan kansainvälisen hyväksynnän ja oikeutuksen palauttaminen. Yhdysvallat tarvitsee kumppaneita ja liittolaisia, mutta kriitikotkaan eivät esitä johtajuudesta luopumista tai ehdotonta sitoutumista multilateralismiin. Yhteistyö voi olla suurvaltakeskeistä ja politiikka nojata valikoiden monenkeskisiin instituutioihin.
Määrätynlaista supistuvan politiikan ajatusta heijastaa vaatimus alueiden ja asioiden asettamisesta tärkeysjärjestykseen ydinetujen ja tavoitteiden saavutettavuuden valossa. Demokratian laajentamiseen ihmisoikeusstrategiana tai turvallisuusstrategiana terrorismin vastaisessa toiminnassa tulee omaksua pitkäjänteisempi ja kokemusten opettama linja, jossa sotilaallisen voimankäytön kynnys väistämättä nousee ja kulttuuristen ja julkisdiplomatian keinojen sekä vuoropuhelun merkitys kasvaa. Samalla julkisuuden tulee sopeutua siihen, että yhteiskunnan uudenaikaistuminen ja demokraattiset vaalit tuovat islamistisia puolueita ja myös ääriliikkeitä valtaan.
Voimapolitiikan rajoitteet ja hallinnan politiikka
Irakin sota ja laajan Lähi-idän kokemukset ja opetukset saattavat olla merkittävämpi vedenjakaja Yhdysvaltain ja sitä kautta suurvaltapolitiikan muutoksessa kuin tapahtumat sisäpoliittisine vaikutuksineen sinänsä osoittavat. Suurvaltapolitiikka on törmännyt rajoitteisiin, joiden keskeinen selitys on siinä, että kansainvälisen kehityksen eteen tuomat polttavat tehtävät edellyttävät voimapolitiikan sijasta hallinnan politiikan keinoja.
Yhdysvallat maalaili 2002 turvallisuusstrategiassa, että sitä eivät uhkaa niinkään vahvat vaan heikot valtiot. Tuskin strategian kirjoittajatkaan osasivat ennustaa, miten keskeiseksi turvallisuusongelmaksi hallinnan puute valtiojärjestelmässä on tullut. Määrittelytavasta riippuen selvä enemmistö valtioista on kykenemätön kantamaan suvereenisuuteen kuuluvaa vastuuta sisäisistä ja kansainvälisistä velvoitteistaan ja muodostaa monimuotoisten turvallisuusuhkien lähteen.
Heikkojen ja sortuvien tai sortavien valtioiden aiheuttamat riskit ja heijastusvaikutukset kuten rajat ylittävien uhkien kasvu, sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden välisen rajan liudentuminen ja globaalien ongelmien nousu vaativat yhä enemmän hallinnan välineitä, ovat ne sitten normeja tai instituutioita, perustuvat ne sitten kovaan tai pehmeää voimaan. Globalisaation paradoksi on toisaalta se, että sen hallinta edellyttää vahvoja valtioita yhtä lailla kuin vahvoja monenkeskisiä instituutioita.
Takaiskujen opettamana Yhdysvaltain on laajennettava ja vahvistettava keinovalikoimaansa heikkojen valtioiden muodostaman strategisen tason haasteen edessä. Vaihtoehtona on Yhdysvaltain yleisen mielipiteen kääntyminen sisäänpäin, vaikka varsinainen eristäytymispolitiikka ei hallitustasolla ole mahdollista.
Yhdysvalloissa on tultu politiikan suunnittelussa samaan tulokseen kuin Euroopan unionissa, että vakauttamiseen, kriisinhallintaan ja jälleenrakennukseen tarvitaan ratkaisevasti enemmän ja monipuolista toimintakykyä, joka ei ensisijaisesti rakennu sotilaallisille vaan siviilikyvyille. Siviilikriisinhallinnan käytännön läpimurtoon menee kuitenkin vielä aikaa yhdysvaltalaisessa politiikassa.
Voimankäyttö on kansainvälisessä turvallisuusjärjestyksessä esillä pääasiallisesti kahdessa erilaisessa tilanteessa, terrorismin ja joukkotuhoaseuhkan torjunnassa ja humanitaarisissa väliintuloissa.
Terrorismin vastainen toiminta yhdistää suurvaltoja. Pian 2001 jälkeen kansainväliseen keskusteluun levisi huoli siitä, että suurvallat jakavat pyhän allianssin tavoin maailman etupiireihin, joissa ne terrorismin vastaisen toiminnan nimissä ajavat muitakin tavoitteita ja menetelmin, jotka eivät kestä ihmisoikeusnormien tarkastelua. Tämä kysymys on jäänyt elämään suurvaltajärjestyksen eräänä tunnusmerkkinä.
Voimankäytön kieltoa tai sääntelyä koskevilta vaikutuksiltaan laajakantoisempi on ajatusmalli sotilaallisen voiman tai pelotteen käyttämisestä joukkotuhoaseita havittelevia ja terrorismia tukevia valtioita tai terroristiorganisaatioita vastaan, mikä pitää samalla yllä keskustelua ydinaseiden uusista tyypeistä ja käyttötarkoituksista. Voimankäyttö ei ole tästäkään näkökulmasta suurvaltojen keskinäisiä suhteita hallitseva aines eikä voimapolitiikka perinteisessä mielessä näytä tuovan ratkaisuja turvallisuusongelmiin, joita suurvallat muiden tavoin kohtaavat.
Monitahoisten ja uusien turvallisuusongelmien kentässä voimankäytöstä on tullut suurvalloille pikemminkin oikeutuksen, hyväksyttävyyden ja seurausten hallinnan haaste kuin iskukykykysymys. Väliintulojen kansainvälisoikeudellista valtuutusta ja poliittis-moraalista oikeutusta koskeva keskustelu rajoittaa tai ainakin sääntelee suurvaltojen toimintavapautta. Samalla se saattaa edistää multilateralismia, jos suurvallat pyrkivät monenkeskisyyteen sitoutumalla vahvistamaan asemaansa ja toimintakykyään.
Suurvaltojen tai ylipäätään valtioiden välisen sotilaallisen konfliktin vaara on pieni. Epäsymmetrisessä asetelmassa pakote- tai rankaisutoimi kohdistuu valtioon, joka on joutunut kansainvälisen yhteisön normiston ulkopuolelle terrorismin tai joukkotuhoasepyrkimysten tai toisaalta ihmisoikeusrikkomusten vuoksi. Kriisinhallinnan perusteina ovat heikkojen tai sortuvien valtioiden aiheuttamat humanitaarinen katastrofi, yhteiskuntien kaaos, valtatyhjiö tai riskien ja väkivallan leviämisen vaara. Nämä hallinnan palauttamista edellyttävät tehtävät luovat kasvupohjaa suojeluvastuuta koskevalle normatiiviselle ja käytännölliselle muutokselle.
Voimankäyttö uusissa muodoissa kytkeytyy hallinnan kautta arvopolitiikkaan. Inhimillinen turvallisuus turvallisuuspolitiikan tuotteena ja kriteerinä on heikkojen valtioiden ongelman kääntöpuoli. Poliittisen, oikeudellisen ja institutionaalisen kehitystyön alaisena oleva inhimillisen turvallisuuden toimintamalli voi tarjota pitkän aikavälin ratkaisun, kun se edellyttää huolen kantamista yksilöiden ja yhteiskuntien oikeuksista, toiminnan elvyttämisestä ja hyvinvoinnista. Yhteiskuntien jälleenrakennus on haaste, johon suurvaltojen voimavarat tai strategiat eivät riitä tai sellaisenaan sovellu. Se vaatii hallitusten lisäksi monenkeskisiä instituutioita ja uudenlaisia toimijoita ja asiantuntemuksen tuottajia.
Suurvaltajärjestys tiivistettynä
Minkälainen suurvaltajärjestys tästä tarkastelusta hahmottuu? Epäilemättä päävaikutelma on suurvaltojen aseman ja politiikan monimuotoisuus ja niiden muodostaman kokonaisuuden selkiytymättömyys. Suurvaltojen maailma on liikkeessä eikä ole varmaa, onko se supistumassa vai laajentumassa globaalin maailmanjärjestyksen osana.
Valtarakenteena suurvaltajärjestystä tarkasteltaessa on hedelmätöntä tarjota yksinapaisuutta, mutta myöskään moninapaisuus tai voimatasapainomalli eivät kuvaa oikein tai täydellisesti Yhdysvaltain ja muiden suurvaltojen suhdetta. Päähuomio kannattaa pikemminkin kiinnittää niihin globaaleihin ja poikkikansallisiin voimiin, jotka sitovat ja rajoittavat suurvaltojen voimankäyttöä.
Hallinnan rakenteita on useita eikä niiden joukossa ole suurvaltojen yhteistä konserttia. Sen sijaan on useita harvojen suljettuja ryhmiä kuten G8 tai P5, jotka johtavat määrättyjen asioiden tai ulottuvuuksien hallintaa ja täydentävät YK-pohjaista multilateralismia. Tulevaisuuden suuntauksena saattaa vahvistua alueisiin tukeutuvien suurvaltojen verkosto, joka harjoittaa työnjakoa tai yhteistyötä yhteisten etujen tai ongelmien hoitamiseksi.
Normatiivista tai aatepoliittista kehitystä kuvaavaksi malliksi ei käy Yhdysvaltain sen enempää kuin läntinen hegemonia, vaikka liberaalia multilateraalista järjestystä kaiken aikaa pyritäänkin laajentamaan. Yksikään nousevista suurvalloista ei esiinny oman ideologian viejänä, mutta kulttuurien ja sivilisaatioiden erilaisuuden ja kilpailun vaikutus hajottaa ja muokkaa järjestystä ja estää suoraviivaisen edistyksen. Joidenkin painotuksista huolimatta terrorismin torjunta ei pääse kaikkia suurvaltoja yhdistäväksi johtoaatteeksi, joskaan siihen ei yllä myöskään demokratian ja ihmisoikeuksien toteuttaminen.
Suomen suurvaltakokemukset
Suomen kokemukset suurvaltojen maailmasta kattavat laajan spektrin. Suomen lähestymistapana on sopeutuminen toimintaympäristöön, mikä olla yhtä hyvin aktiivista kuin passiivista, vaikuttamaan kuin suojautumaan pyrkivää.
Ennen itsenäistymistä Suomi oli liitettynä vuorollaan kumpaankin naapurisuurvaltaan. Suomi on ollut maailmanpolitiikan marginaalissa. Suomi on ollut suurvaltojen välisellä jännitysakselilla ja myös voimapolitiikan pelinappulana. Sotilaallista liittoutumista suurvallan kanssa kokemuksiin ei kuulu.
Suomi on ollut osanottajana pienvaltioiden ryhmässä ja ajanut alueellista yhteistyötä. Suomi on ollut pitkään monenkeskisyyden ja maailmanjärjestön tukijana. Viimeksi mainitut toimintalinjat palvelevat osaksi suurvaltojen vallan vaihtoehtona tai vastapainona.
Suomi ja EU suurvaltana
Euroopan unionin jäsenyys on ratkaissut Suomen linjavalinnan perustavalla ja niin historiallisessa kuin geopoliittisessa katsannossa myös uudella tavalla. Unioni on ulkopolitiikan kehikko, joka muuttaa Suomen identiteettiä, tarjoaa institutionaalisen voimaperustan ja muokkaa strategista turvallisuusympäristöä.
Suomi on tullut vaikuttajaksi tiivistyvän poliittisen liittoutuman osana. Vetäytyvä toiminta-ajatus on poissuljettu eikä passiivisuuskaan ole unionin jäsenenä käytännössä mahdollista. Suojautumiseen turvallisuusuhkilta ei voi pyrkiä pelkästään puolustautuvan sopeutumisen kautta. Vaikuttamisessa ja aktiivisuudessa on riskinsä ja seurauksensa, joista on kannettava vastuuta.
Ensimmäisen kerran Suomi käyttää globaalia valtaa, vaikkakin yhteisvastuuta kantavan ja siitä oikeutuksensa saavan yhteisön osana. Unionin kautta Suomi on myös tekemisissä suurvaltojen kanssa tasavertaisesti ja laajan kansainvälisen asialistan pohjalta, eikä pelkästään sopeutujana, kysyjänä tai kansallisten erityistarpeiden edistäjänä.
Vaikka jäsenen vaikutus ulkosuhteiden tuotoksissa on pääasiallisesti välillistä, Suomi voi sisäisessä kehitystyössä merkittävästi vaikuttaa siihen, minkälainen toimija unionista kasvaa suurvaltojen kumppanina tai kansainvälisen yhteisön tekijänä. Toisaalta Suomen lähtökohdista kylmän sodan puolueettomana maana on oletettavaa, että jäsenyys sosiaalistumisen mekanismien kautta muuttaa Suomen ulkopoliittista ajattelutapaa ja jopa identiteettiä.
Suhtautuminen suurvaltoihin ja myös EU:n suurvaltaluonteeseen on kysymys, jossa jäsenyyden vaikutuksen voi odottaa olevan erityisen merkittävän ja kiinnostavan.
Identiteetti, hallinta ja voima EU:n toimijaluonteessa
(1) Suomen jäsenyyden alusta lähtien tuli selväksi, että muutoksen vaatimus osallistumisessa arvopohjaiseen multilateraaliseen politiikkaan on vähäinen. Itse asiassa puolueettomuuspolitiikkaan olennaisesti liittyneen aktiivisen YK-politiikan perinne ja pohjoismainen edistyksellisyys kantoivat Suomen alusta lähtien unionin yhteisen politiikan kärkeen.
Unionin strateginen näkemys YK:n ja kansainvälisen oikeuden sekä niihin nojaavan multilateralismin keskeisyydestä, mikä edellyttää kansainvälisten väliintulojen ja muiden yhteisten toimien oikeutuksen tarkkaa tutkintaa, saa Suomesta aktiivisen ja asiantuntevan kannattajan ja toteuttajan. Suomelle EU:n rooli normatiivisena toimijana on paitsi hyväksyttävä myös ensisijainen.
(2) Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan vahvistaminen on Suomelle luonnollinen tavoite pelkästään pienenä jäsenmaana, pienvaltioroolin perinteen valossa ja myös unionin normatiivisen ja siviiliroolin painottumisen vuoksi.
Institutionaalisena toimijana ja kumppanuussuhteissa suurvaltojen kanssa keskeistä on Euroopan unionin ja Yhdysvaltain strategisen suhteen tulevaisuus. Se, että tänä päivänä pohditaan siitä, saadaanko niiden välille syntymään toimiva strateginen dialogi, osoittaa poliittisen ja institutionaalisen puolen vajavaisuutta verrattuna taloudellisen ja myös perusarvoja koskevan transatlanttisen suhteen ja vuorovaikutuksen tiiviyteen.
Useastakin syystä Suomi tukee transatlanttisen yhteyden poliittista tiivistämistä. Samalla on varauduttava siihen kehitykseen, että EU:n ja Yhdysvaltain poliittis-strateginen yhteistyö rakentuu asiapohjalla ja tapauksittain samalla, kun ne yhteiskuntina ja geopoliittisina toimijoina kasvavat erillään ja erilleen.
EU:n suhde Yhdysvaltoihin kehittyy kumppanuutena, joka on luonnollisesti läheisempi kuin unionin suhde muihin ”strategisiin kumppaneihin”, mutta ei kasva yhteisön kaltaiseksi. Nato mittaa Yhdysvaltain sitoutumista eurooppalaisiin kumppaneihinsa, mutta Yhdysvallat pyrkii käyttämään sitä kasvavassa Euroopan ulkopuolisten turvallisuusongelmien ratkaisemiseen, mikä puolestaan haastaa unionin vahvistuvana toimijana eikä välttämättä edistä EU:n ja Naton suhteen virtaviivaistumista.
Kiinan nousu asettuu EU:n eteen merkitykseltään kasvavana ja strategisena kysymyksenä. Unionin rooli Aasiassa on ollut lähes puhtaasti taloudellinen, ja ihmisoikeusdialogin kautta myös normatiivinen, kun taas Yhdysvallat on läsnä poliittisesti ja sotilaallisesti keskeisenä alueellisena toimijana. Vaikka EU:n suhde Kiinaan muuttuu entistä poliittisemmaksi, on todennäköistä, että pitkälläkin aikavälillä unioni säilyy pikemmin ulkopuolisena, mahdollisesti myös tasapainottavana tekijänä Yhdysvaltain kilpailussa Kiinan kanssa kuin sen strategiaan sitoutuneena kumppanina.
(3) Kysymys Euroopan unionista sotilaallisena tai voimapoliittisena toimijana ja sen toimien laajuudesta ja vaativuudesta yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alalla on monisärmäisempi, siitäkin syystä, että tällä ulottuvuudella unionin kehitys on viimeaikaisesta ripeästä vauhdista huolimatta alkuvaiheessa.
Suomessa käytävä keskustelu sotilaallisen kriisinhallinnan valtuutuksesta ja sopivasta panostuksesta heijastaa pienvaltioidentiteetin vaikutusta, mikä saattaa vahvistua, kun riskit kasvavat. Kysymys on samalla vastuun oikeudenmukaisesta jakamisesta unionissa eikä ole merkkejä siitä, että Suomi olisi nykyisten suuntalinjojen puitteissa rajoittamassa unionin strategisten kriisinhallintatehtävien kasvua pitkälläkään aikavälillä.
Suomessa pidetään kiinni sotilaallisen kriisinhallinnan ja yhteisen puolustuksen erosta, mikä onkin selvä, kun puhutaan aluepuolustuksen järjestelystä, Suomen lähialueesta ja pidetään mielessä Naton toimiva esimerkki sotilasliittona. Muualla unionin piirissä ero diskurssina, käsitteenä tai käytäntönäkään ei ole yhtä merkitsevä, kun ajatellaan ensisijaisesti sotilaallisesti vaativampia kriisinhallintatehtäviä Euroopan ulkopuolella tai pidetään mielessä poliittiseen yhteisvastuuseen nojaava turvallisuuskate, johon Suomikin vetoaa. Suomi on myös sitoutunut ilman varaumia yhteisen puolustuksen kaukotavoitteeseen.
Nähtävissä olevana aikana EU:n turvallisuus- ja puolustuspoliittinen (ETPP) rooli kasvaa rinnan Naton säilymisen ja sen muuttuvan profiilin kanssa. Vahvistuva ETPP on keskeinen edellytys tasapainoisemmalle transatlanttiselle strategiselle kumppanuudelle. Se toimii jatkossa yhä tärkeämpänä voimavaralähteenä eurooppalaisten jäsenmaiden ja kumppanuusmaiden panokselle myös Naton toimintakyvyn vahvistamisessa.
Myös Venäjän ja EU:n välisissä suhteissa saattaa sotilaallinen kriisinhallintayhteistyö nousta tärkeäksi käytännön yhteistyökysymykseksi. Samoin se nousee asialistalle suhteissa muidenkin suurvaltojen kanssa, jos EU ottaa laajemmin tehtäväkseen YK:n operaatioiden hoitamisen tai tukemisen, mitä varten niiden välille on tehty puitejärjestely.
Niin EU:n kuin Naton käytännön rooli koskee kriisinhallintaa ja Suomen Nato-suhde rakentuu unionin yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan näkökulmasta ja sen muodostamassa kehikossa. Naton jäsenyys tarjoaisi lisää institutionaalista vaikutusvaltaa, mutta vaikka kaikki EU:n jäsenmaat olisivat Naton jäseniä, se ei poistaisi niiden keskinäisen yhteistyön poliittisia ja rakenteellisia ongelmia. EU:n ja Naton suhde kytkeytyy viime kädessä EU:n ja Yhdysvaltain strategisen suhteen kehitykseen, ja siinä yhdistyvät jatkossakin eri kysymyksissä aito voimainkoetus, keskinäinen sitoutuminen yhteisiin tavoitteisiin ja vastapainon hakeminen toisen asemalle tai kannanotolle.
Euroopan unionin ja Naton keskinäisessä suhteessa tasapaino saattaa pitkällä aikavälillä muuttua kahdella tavalla. EU voi siirtyä yhteiseen puolustukseen perussopimuksen ja YK:n peruskirjan tarkoittamalla tavalla. Lähinnä sen voi ajatella tapahtuvan tilanteessa, jossa unioni korvaisi Naton tehtävän puolustusjärjestönä Yhdysvaltain Euroopasta vetäytymisen tai muun strategisen murroksen seurauksena ja loisi kahdenvälisen turvallisuusjärjestelyn Yhdysvaltain kanssa. Toisenlaista muutosta edustaisi Yhdysvaltain pyrkimys kehittää Natosta globaali turvallisuustoimija ja jättää EU toissijaiseen rooliin. Siitä ei kuitenkaan ole merkkejä, vaan Yhdysvallat näkee aiempaa selvemmin vahvan ETPP:n etujensa mukaisena. Globaali Nato ei myöskään voisi korvata EU:ta, koska sillä ei ole unionin kaltaista monipuolista turvallisuuspoliittista välineistöä, puhumattakaan unionin kokonaisroolista Euroopan yhdentymisen toteuttajana ja poliittisen tahdon edustajana.
Lähialueen strateginen tilanne
Kysymykseen Suomen Nato-jäsenyydestä vaikuttaa käytännön institutionaalisen yhteistyön ohella yhtä tärkeinä identiteetin, sen osana historian hallinnan kehitys ja toisaalta luottamus suurvaltatakuiden ja yleensä sotilaallisen pelotteen merkitykseen. Molempien tekijöiden muutoksessa ratkaisevaa on Suomen ja suomalaisten näkemys Venäjän kehityksestä ja Yhdysvaltojen roolista sekä niiden rinnalla EU:n kasvavasta merkityksestä. Ratkaisut löytyvät identiteetin syvärakenteista ja toisaalta myös kehityksestä, jota ei voi tänään nähdä, ja tapahtumista, jotka eivät koske Suomen lähialuetta.
Globaalin muutoksen ja EU-jäsenyyden seurauksena Suomi ei ole kylmän sodan kaltaisessa riippuvuudessa Venäjän ja Yhdysvaltain suhteesta. Suomi ei ylipäätään sijaitse Venäjän ja Yhdysvaltain tai minkään muunkaan läntisen suurvallan välisellä konfliktiakselilla, mikä geopoliittisen kokemuksen valossa on historiallinen tilanne. Kylmän sodan kaltaista pysyväistä konfliktiasetelmaa Venäjää koskevine uhkakuvineen ei ylipäätään ole.
Suomen lähialueen käytännön sotilaspoliittinen merkitys on muuttunut strategisesta alueelliseksi ja liittyy ennen muuta Naton laajentumisen jälkihoitoon ja Venäjän sotilaalliseen uudistukseen. Strategisen merkityksen mahdollinen paluu riippuu ratkaisevasti Venäjän poliittisesta kehityksestä ja siitä syntyvästä suurvaltapolitiikasta. Suomen puolustusratkaisussa on keskeistä verkostokeskeiseen toimintaan valmistava teknologinen kehitystyö, mikä tekee mahdolliseksi niin yhä vaativampaan kriisinhallintaan osallistumisen kuin mahdollisen liittoutumisen toimintavalmiina jäsenenä. Tänään se edistää myös yhteistyötä teknisen ja opillisen sotilaallisen muutoksen johtovaltion Yhdysvaltain kanssa.
Nykyisellä kansainvälisen politiikan asialistalla Pohjois-Eurooppa Suomen lähialueena liittyy yhdentyvän Euroopan murroksessa olevan naapuruusalueen hallintaan. Suurvaltapoliittinen aines sisältää niin Venäjän ja EU:n kuin myös Yhdysvaltain osallistumisen.
Venäjän politiikassa Baltian maita kohtaan on heijastumia sen vaikutuspiiripolitiikasta. Se vaikuttaa Itämeren alueen ilmapiiriin, mutta ei ole esteenä käytännön yhteistyölle. Toisaalta EU:n lujittuva sitoutuminen pohjoisen ulottuvuuden ja naapuruuspolitiikan kautta kytkee alueen elimelliseksi osaksi unionin ja Venäjän strategisen kumppanuuden vahvistumista. Yhdysvaltain keskeiset käytännön intressit Suomen lähialueelle yhtyvät EU:n tavoitteisiin Venäjän ja Itä-Euroopan maiden rauhanomaisen muutoksen ja siirtymän tukemiseksi ja uusien poikkikansallisten uhkien torjumiseksi, kun Baltian maiden asema on vakautettu.
