Britannian kansanäänestystulos ja edessä häämöttävä EU-ero on sysännyt liikkeelle integraation tulevaisuutta koskevan pohdinnan. EU:n johtajat kokoontuivat syyskuun puolessa välissä Bratislavaan ja sopivat askelmerkit unionin lähitulevaisuudelle. Kestäviä ratkaisuja kaivataan nyt kipeästi unionia ravisteleviin kriiseihin talouden, muuttoliikkeen ja turvallisuuden kentillä. Kuinka merkittävästä poliittisesta tulevaisuuskeskustelusta on kyse, ja millaisia pidemmän aikavälin integraatiolinjauksia on odotettavissa? Mitä konkreettisia toimia ja uudistuksia on edessä lähitulevaisuudessa ja kuinka käy unionin yhtenäisyyden ulkoisten ja sisäisten paineiden kasvaessa?
Tiivistelmä
Ulkopoliittisen instituutin ohjelmajohtaja Juha Jokela toimi seminaarin puheenjohtajana. Hän toivotti yleisön tervetulleeksi seminaariin EU:n kehitysnäkymistä. Brexit-äänestys johti laajaan keskusteluun siitä, mihin suuntaan integraatiota pitäisi kehittää, Jokela sanoi. Bratislavan huippukokouksen pohjalta alkaneesta reflektioprosessista on noussut uusia avauksia suomalaisille läheisistä aiheista. Huippukokouksen isoja kysymyksiä olivat talous, muuttoliike ja turvallisuus.
Avauspuheenvuoron esittäneen Eikka Kososen mukaan seminaarin otsikko oli osuva: EU on tienhaarassa. Kriisejä on nyt monta samaan aikaan. Lisäksi unionin vuosikymmeniä jatkuneen syventymisen ja laajentumisen jälkeen yksi iso jäsenvaltio on eroamassa. Unionin uskottavuus on horjunut, koska se ei saa aikaan tuloksia, ja siksi populistiset liikkeet ovat voimistuneet. Mutta ovatko esimerkiksi talouteen, pakolaiskriisiin ja ulkosuhteisiin liittyvät ongelmat EU:n syytä – onko EU itse ongelma – vai voisiko se olla väline ratkaisujen löytämiseksi? Ovatko unionin perusarvot ja tavoitteet, instituutiot ja sopimukset sen arvoisia, että niistä pidetään kiinni? Jos jotkut jäsenmaat alkavat tinkiä demokratian, ihmisoikeuksien, sananvapauden ja oikeuslaitoksen periaatteista ja menettelyistä, silloin ollaan Kososen mukaan kaltevalla pinnalla.
Bratislavan prosessin alkuunsaattamispaperissa kuitenkin todetaan, että EU:n kautta parhaiten saavutetaan yhteiset tavoitteet. Nyt pitää osoittaa, että myös pystytään tekemään päätöksiä, jotka vievät kohti rauhaa, vakautta ja hyvinvointia. Kaikkien, ei vain EU-instituutioiden tai hallitusten, täytyy kantaa vastuuta. Brexit osoittaa, ettei EU:sta lähdetä ihan, miten vain, siksi valmistelut ovat äärimmäisen tärkeitä. Jotkut käyttävät tilannetta omien tavoitteidensa ajamiseen, mutta on tehtävä selväksi mitä EU tekee ja mitä se voi tehdä. Bratislavan prosessissa seuraava etappi ovat Rooman sopimuksen 60-vuotisjuhlat, jolloin tilannetta tarkastellaan uudelleen. Voimme kaikki vaikuttaa siihen, miten unionia viedään eteenpäin.
EK:n EU-edunvalvonnan johtaja Taneli Lahti vertasi nykytilannetta 1990-luvun alkuun, jolloin Euroopan maat pohdiskelivat paikkaansa. Lahti huomautti, että hyviäkin uutisia on. EU on nimittäin onnistunut talouskriisin hoitamisessa: EU:n talous kasvaa neljättä vuotta, työttömyys on tasaisessa laskussa, julkiset taloudet ovat vakautuneet jne. Rohkeimmat rakenneuudistukset ovat toimineet parhaiten, Lahti sanoi. EU on kuitenkin nyt hajaantumassa. Vuonna 2015 estettiin Kreikan ajautuminen pois euroalueelta, mutta Kreikan, Tanskan ja Alankomaiden kansanäänestyksissä äänestettiin Eurooppaa vastaan. Nyt ensimmäinen jäsenmaa on lähdössä, vaikka kukaan ei tiedä miten tai milloin se tapahtuu. Prosessin hallitseminen olisi kaikkien etu, mutta kielteisiä vaikutuksia brittien talouteen ja unioniin voi olla ylivoimaista estää. Viime viikkoina eri puolilla Eurooppaa on alettu ajatella, että on tärkeintä huolehtia siitä, että 27 jäljelle jäävää jäsenmaata pysyvät yhdessä ja että unionin sisällä markkinoiden toiminnasta huolehditaan.
Lahden mukaan on huomionarvoista, että eriytyminen ja hajaantuminen johtavat samanaikaiseen integraation tiivistymiseen. Brexit-äänestyksen käynnistämä integraatiopulssi alkaa nyt näkyä. Tärkeä Euroopan kansalaisia yhdistävä teema on turvallisuus tai sen puute. Saksa, Ranska ja Italia ovat olleet aloitteellisia turvallisuusulottuvuuden eteenpäin viemisessä. Myös komissiosta ja parlamentista on saatu vastakaikua, ja asiassa edetään nyt aiempaa nopeammin. Talous- ja rahaliiton syventäminen on toinen alue, jossa seuraavina vuosina mennään varmasti eteenpäin: ensi keväänä komissio aikoo tehdä ehdotuksen EMU:n vahvistamiseksi. Kolmantena teemana Lahti mainitsi sosiaalisen pilarin vahvistamisen. Konkreettiset esitykset näistä tärkeistä aiheista ovat kuitenkin vaikeita.
Tulevaisuuden unionia saatetaan suunnitella yhä enemmän EU:n perustajamaiden ehdoilla. Maille, jotka ovat maantieteellisesti tai henkisesti kaukana keskustasta, voi olla vaikea pysyä mukana uudistuksissa. EU saattaa vuosikymmenen päästä olla tiiviimpi, mutta siinä ei välttämättä ole samat jäsenet. Suomen olisi viisasta jo nyt miettiä, millainen sen paikka Euroopassa on 15-20 vuoden kuluttua: jatketaanko historiallista taistelua maantiedettä vastaan, vai onko muita vaihtoehtoja. Pelkkä lyhyen aikavälin harkinta voi johtaa kauas omasta tavoitteesta.
Brexitin myötä EU:n neuvostosta häviää ääni, joka sanoi sen mitä muut eivät tohtineet, Lahti totesi. Britannia sai muut mukaan edistäessään mm. vapaakauppaa, budjettikuria ja euroalueen tiivistämistä, mutta sen täyttämä rooli on jäämässä tyhjäksi. Suomen pitäisi itsekin pyrkiä hoitamaan tätä tehtävää, mutta ei yksin, vaan tarvitaan joustavaa allianssia muiden saman henkisten kanssa.
Ylijohtaja Jorma Vuorio sisäministeriöstä kertoi Italian kokevan, että Eurooppa on jättänyt maan yksin taistelemaan Välimereltä tulevaa muuttoliikettä vastaan. Kun EU:n sopimus Turkin kanssa tukki Turkista Kreikkaan kulkevan reitin, muuttoliikkeen pääpaino siirtyi Italian suuntaan. Muutaman päivän sisällä 12000 siirtolaista oli tullut Italiaan, ja tänä vuonna tiedetään 3800 ihmisen kuolleen matkalla.
Lähtömaita ovat läntisellä reitillä mm. Nigeria, Niger, Mali, Ghana ja Guinea. Lisäksi Afrikan sarvessa Eritrea on keskeinen lähtömaa. Koko Afrikan muuttoliike on hyvin organisoidun salakuljettajaverkoston käsissä, joka ulottuu myös Euroopan puolelle. Salakuljettajille on helppoa jättää täyteen ahdetut kumiveneet ajelehtimaan, kun taas viranomaiset ja järjestöt ovat tilanteessa ikään kuin panttivankeina: jos ne poistuvat mereltä, ihmisiä hukkuu vielä enemmän.
Komission 2015 julkaisema muuttoliikeagenda jakautuu välittömiin toimiin ja jatkotoimenpiteisiin. Välittömät toimenpiteet käynnistyivät nopeasti: esimerkiksi Frontexin Triton-operaatio Välimerellä sekä sotilasoperaatio Sophia. Sotilasoperaation piti vaikuttaa salakuljettajiin, mutta se joutuu keskittymään pelastustoimintaan. EU on päättänyt myös vaikuttaa lähtömaissa, esim. Nigerin ja Nigerian yhteiskunnan rakenteita pyritään tukemaan taloudellisesti, jotta vaaralliselle matkalle ei tarvitsisi lähteä. Ilmastonmuutos tulee silti aiheuttamaan muuttoliikettä. Usein lähdön taustalla ovat taloudelliset syyt, eivätkä esimerkiksi vainot. Laillista maahanmuuttoa lisäämällä salakuljetusta voitaisiin vähentää, ja juurisyihin vaikuttaminen on tärkeää.
Vuorio esitteli muuttoliikeagendaan liittyviä päätöksiä. Heinäkuussa 2015 komissio päätti uudelleensijoittamisesta: 20 000 syyrialaista päätettiin siirtää Lähi-idästä Euroopan unioniin. Suomen osuus (293) ei ole kovin suuri, ja olemme pystyneet täyttämään sen kansallisilla kiintiöpäätöksillä. EU:n ja Turkin julkilausuman mukaan EU sijoittaa saman verran Turkissa olevia syyrialaisia kuin se palauttaa Turkkiin. Tänä vuonna Suomen kansallisesta 750 pakolaisen kiintiöstä 600 on kohdennettu Turkissa oleviin syyrialaisiin ja 150 on otettu Libanonista. Suomi toteuttaa päätöksiä vapaaehtoisuuden pohjalta, vaikka se vastustaa pakottavia mekanismeja. Uusimpana päätöksenä
54 000 otetaan Unkarista ja jäsenmaa voi päättää onko kyseessä sisäinen siirto Kreikasta ja Italiasta vai uudelleensijoitus Turkista. Suomen osuus on n. 1100. Sisäisinä siirtoina päätettiin siirtää 160 000 turvapaikanhakijaa Kreikasta ja Italiasta. Suomen osuus on 1299 (Kreikka) + 779 (Italia). Suurin osa jäsenmaista ei kuitenkaan ole suostunut tähän, mikä syö unionin uskottavuutta.
Yhteistä turvapaikkapolitiikkaa ollaan uudistamassa. Dublin-järjestelmän uudistus merkitsee, että liikkuminen EU:n sisällä pysäytetään ja turvapaikanhakijat siirretään takaisin ensimmäiseen maahan tai tehdään kielteinen päätös. Tämä herättää oikeusturvaan liittyviä kysymyksiä. Toisaalta on suunniteltu jakomekanismia: jos kantokyky ylittää liiallisesti maan osuuden, turvapaikanhakijat jaetaan jäsenmaiden välillä. Suurin osa jäsenmaista on vastustanut järjestelyä, eikä Suomikaan halua siitä pakollista.
Uudistuksiin kuuluu myös suoraan kaikkia EU-maita sitovia asetuksia, jotka liittyvät mm. turvallisten maiden listaan. Vastaanottoasetuksella pyritään luomaan kaikkiin maihin samanlaiset vastaanotto-olosuhteet kuin esim. Suomessa. Asetus uudelleensijoittamisesta koskee EU:n vuosittaista pakolaiskiintiötä, jota jaettaisiin jäsenmaiden välillä. Laillisen maahanmuuton kehittäminen on jäänyt Vuorion mukaan muiden varjoon. Yhteisellä menettelyllä vaikutettaisiin siihen, miten eri maissa kohdellaan turvapaikanhakijoita. Eri maiden välillä on valtavat erot hyväksymisprosenteissa, koska maat tulkitsevat direktiivejä omista lähtökohdistaan.
Ulkopoliittisen instituutin johtajan Teija Tiilikaisen mukaan ei ollut yllättävää, kun Brexit-tuloksesta pääteltiin, että unionin yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa pitää vahvistaa. Britannia ei ole ollut turvallisuus- ja puolustuspoliittisen yhteistyön suuri puolestapuhuja unionissa, koska se näki siinä vastakkainasettelun Nato-järjestelmän kanssa. Unionin perussopimuksiin on jo vuosikymmenten ajan kuulunut pitkälle meneviä määräyksiä yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alalta, Tiilikainen huomautti. Jo Maastrichtin sopimus 1990-luvun alussa sisälsi määräyksen EU:n mahdollisuudesta siirtyä yhteiseen puolustukseen. Lissabonin sopimus, joka astui voimaan joulukuussa 2009, sisälsi artiklan keskinäisen avunannon velvoitteesta, jota voidaan verrata Naton 5. artiklaan. Mitä siis syventäminen voi enää tarkoittaa, kun näin pitkälle menevä sopimusperusta on jo olemassa?
Asetelman takana voidaan nähdä kaksi historiallista ristiriitaulottuvuutta. Ensinnäkin yhteisellä puolustuspolitiikalla on aina poliittisille yhteisöille merkittävä symboliarvo. EU toimii valtioiden maailmassa, jossa puolustukselliset kyvyt ovat toimijuuden uskottavuuden tae. Monilla perussopimusten säännöistä on haettu enemmän unionin uskottavuuden vahvistamista kuin konkreettisia puolustusvalmiuksia. Toinen ulottuvuus liittyy akseliin EU vastaan Nato. Kylmän sodan jälkeen Nato jäi täysimittaisesti Eurooppaan ja lähti laajenemaan, ja pääosa EU:n jäsenistä on Naton jäseniä. Siksi yhteistä puolustuspolitiikkaa koskeva kohdat jäivät pitkään muodollisiksi. Pääpaino Euroopan puolustamisessa on ollut Nato-yhteistyössä.
Kaikki tämä on muuttumassa, mikä johtuu yhtäältä talouskriisistä, toisaalta Euroopan vakavasta turvallisuuspoliittisen toimintaympäristön muutoksesta. Bratislavan tiekartta ja keskustelu Brexitin jälkeisen Euroopan tulevaisuudesta on turvallisuus- ja puolustuspoliittisen yhteistyön osalta erisävyinen pitkälti näistä pidemmälle menevistä taustatekijöistä johtuen.
Ensinnäkin on kysymys toimivallasta. Yhteisen puolustuspolitiikan sisältö on tähän asti painottunut unionin ulkoisiin kriisinhallintatehtäviin, ja keskustelu unionin alueen, rajojen ja kansalaisten puolustamisesta on ollut EU:lle vierasta. Viime aikoina toimenkuvassa on toimivallan tulkinta muuttunut. Kesällä hyväksytyssä turvallisuusstrategiassa kriisinhallintatoiminnan rinnalla on kokonaisvaltaisempia tehtäviä: alueen, kansalaisten ja rajojen suojeleminen. Todennäköisesti myös komission valmistelema toimeenpanosuunnitelma ja hallitustenvälinen toimeenpanosuunnitelma yhteisen puolustuspolitiikan toteuttamisesta ankkuroituvat tähän laajempaan tehtävänmääritykseen. Unionin keskinäisen avunannon velvoite ja yhteisvastuulauseke ovat nyt entistä merkityksellisempiä. Yhteisvastuulauseke on ainoa sopimuskohta, joka oikeuttaa EU:n kriisinhallintavoimavarojen käytön unionin alueella.
Uusi komponentti on yhteiseurooppalaisen puolustusteollisuuden perustan vaaliminen. Jotta puolustusteollisuus olisi elinvoimainen, pitää huolehtia, että se on koordinoitu unionin tasolla, ettei samanlaisia valmiuksia turhaan tuoteta eri maissa.
Toimivallan tulkinnan laajennus heijastuu myös strategisten tarpeiden määrittelyyn ja voimavarojen luomiseen. Uuden ulko- ja turvallisuuspoliittisen strategian eroa aiemmista voi kuvata kärjistetysti niin, että kokonaisvaltaisesta turvallisuuden näkökulmasta ollaan siirrytty kohti kokonaisvaltaista puolustusta.
Erilaisia yhteistyövälineitä haetaan, jotta laajentuvaan puolustuspoliittiseen toimenkuvaan pystytään vastaamaan sotilaallisilla voimavaroilla, joiden tarpeet määritellään nyt laajemmin. Esimerkiksi rajaturvallisuusjoukot nähdään osana voimavararepertuaaria. Myös lääkintävoimavarat, tiedusteluvoimavarat ja pysyvät operaatioesikunnat ovat olleet esillä. Pysyvä rakenteellinen yhteistyö mahdollistaisi voimavarojen luomisen unionille pienempien jäsenmaaryhmien turvin.
EU-dokumenteissa on nähtävissä muutos myös suhteessa Natoon: taloustilanne ja turvallisuustilanne ovat niin haastavia, että EU ja Nato nähdään kummatkin tarpeellisina ja toisiaan täydentävinä.
Puheenvuoroja seuranneessa keskustelussa sivuttiin mm. Visegrad-maiden toimintaa ja kauppapolitiikkaa. Kysyttiin, tuleeko Brexitin valmistelusta itseään toteuttava ennuste sen sijaan, että sen toteutuminen yritetään välttää. Sosiaalisella pilarilla sanottiin olevan suuri merkitys tulevassa keskustelussa. Todettiin, että kansalaisten vakuuttamiseksi EU:n toiminnasta tarvitaan avointa keskustelua.
