Ellei EU:ssa päästä sopuun perussopimuksen uudistamisesta, on todennäköistä, että tulevina vuosina unionissa turvaudutaan joustavasti entistä useammin halukkaiden maiden liittoumiin. Tällä voidaan kiertää umpikujaan ajautuneita kysymyksiä, mutta liittoumiin liittyy myös riskejä – erityisesti pienempien jäsenvaltioiden, kuten Suomen, etujen kannalta.
Eriytyvä integraatio saa EU:ssa todennäköisesti tulevina vuosina lisää kannatusta. Tämä tarkoittaa sitä, että jäsenvaltioiden ei aina tarvitse edetä yhtenäisesti, ja osa maista voi olla tiiviimmin integroituneita kuin toiset. Ilmiönä eriyttäminen ei kuitenkaan ole uusi, vaan sitä on sovellettu jo useiden vuosikymmenten ajan. Tunnetuimpia esimerkkejä ovat euroalue ja Schengen-alue. Keskeiset poliittiset toimijat ovat kuitenkin tähän asti suhtautuneet eriyttämiseen viimeisenä keinona ja yleensä suosineet etenemistä kaikkien 27 jäsenmaan voimin, vaikka se olisi vaatinut tavallista pidempiä neuvotteluja.
Viime vuosina EU:n nykyiset toimintatavat ovat kuitenkin toistuvasti osoittautuneet riittämättömiksi ottaen huomioon, että sen geopoliittinen rooli on kasvussa. Unioni on usein reagoinut hitaasti muuttuviin olosuhteisiin nopeatempoisten kriisien keskellä, aina turvapaikkakriisistä pandemiaan ja sotaan Ukrainassa. Erityisesti yksimielisyysvaatimukset ovat johtaneet umpikujiin ja jopa yksittäisten jäsenvaltioiden poliittiseen kiristykseen, ja unionin laajentuminen pahentaa näitä haasteita entisestään. Vaikka Euroopan parlamentti on ehdottanut perussopimukseen mittavia muutoksia unionin toimintakyvyn parantamiseksi, ehdotukset ovat juuttuneet Eurooppa-neuvostoon, koska jäsenvaltiot eivät ole päässeet niistä yhteisymmärrykseen.
Koska sopimusmuutokset näyttävät yhä epätodennäköisemmiltä, Euroopan komissio on hiljattain alkanut viestiä, että eriytyvän integraation tulisi olla ”osa yhtälöä”, joka mahdollistaa EU:n laajentumisen. Ajatus saa kannatusta Ranskassa, jossa on pitkään suhtauduttu myönteisesti nykyistä eriytyvämpään integraatioon. Lisäksi se on mieleinen myös Saksan uudelle konservatiivihallinnolle, jota todennäköisesti ohjaa perinteisten federalististen periaatteiden sijasta pikemminkin halu saada omat poliittiset tavoitteensa toteutettua. Sen sijaan, että Ranska ja Saksa yrittäisivät voittaa muiden jäsenvaltioiden vastarinnan, ne voisivat yksinkertaisesti kiertää sen muodostamalla joustavia halukkaiden maiden liittoumia.
Tällainen eriytyvän integraation normalisoituminen – olipa kyse ulkopolitiikasta, talouspolitiikasta, maahanmuutosta tai muista asioista – voisi auttaa ratkaisemaan EU:n umpikujia. Siihen liittyy kuitenkin myös merkittäviä riskejä. EU:n uusien sääntöjen epätasainen soveltaminen voisi vaarantaa nykyiset saavutukset integraatiossa, kuten sisämarkkinat. Lisäksi kansallisten erivapauksien lisääntyminen hankaloittaisi yhteisen eurooppalaisen identiteetin syntymistä kansalaisten keskuudessa ja siten myös ylikansallisen demokratian tavoitetta. EU:n toimielimistä Euroopan parlamentti onkin aina ollut vähiten innostunut eriytyvästä integraatiosta.
Euroopan sisäisen eriytymisen normalisointi uhkaa myös pienten jäsenvaltioiden etuja. EU:ssa pienillä valtioilla on taattu ääni ja rooli enemmistöjen muodostamisessa, minkä ansiosta ne voivat vaikuttaa yhteiseen eurooppalaiseen kantaan myös aloilla, joilla niillä ei ole veto-oikeutta. Sitä vastoin joustavien liittoumien järjestelmässä suuremmat valtiot voivat paljon helpommin ohittaa pienemmät valtiot, joita ne pitävät tarpeettomina tietyn tavoitteen saavuttamiseksi. Vaikka pienemmillä valtioilla säilyisikin oikeus osallistua kaikkiin EU:n linjanvetoihin, ne eivät välttämättä ole enää mukana neuvotteluissa, kun näitä linjanvetoja muotoillaan ja niistä päätetään.
Näiden riskien minimoimiseksi on olennaista kiinnittää huomio siihen, missä muodossa eriytyvä integraatio toteutetaan. Joustavien liittoumien lisääntynyt hyödyntäminen vastaa perinteisesti niin sanotusti à la carte -erotteluksi kutsuttua mallia, jossa sen sisä- ja ulkopuolelle sijoittuvat ryhmät vaihtelevat politiikan alojen mukaan. Sen sijaan ”samankeskisten ympyröiden” malli merkitsee useiden eri jäsenvaltioiden tasojen luomista: pitkälle ylikansallistettua ”ydintä”, jonka jäsenet olisivat syvästi integroituneita kaikilla politiikan aloilla sekä löyhempää ”ulompaa ympyrää”, jonka jäsenet voisivat ydinjäseniä helpommin jättäytyä pois mutta toisaalta myös jäädä tiettyjen kysymysten käsittelystä ulkopuolelle.
Nykytilanteeseen verrattuna ”samankeskisten ympyröiden” malli voisi tehdä päätöksenteosta EU:ssa dynaamisempaa ja auttaa ratkaisemaan nykyisiä umpikujia. Samalla sisä- ja ulkokehiin sijoittuvien ryhmien jäsenyys olisi vakaampaa kuin à la carte -mallissa. Samankeskisten ympyröiden malli suojelisi siten paremmin pienempien jäsenvaltioiden etuja – ainakin niiden, jotka kuuluvat unionin ytimeen.
Tällainen malli edellyttäisi kuitenkin tietynlaista oikeudellista rakennetta, jossa uudessa sopimuksessa määriteltäisiin eri tasoihin liittyvät oikeudet ja velvollisuudet ja mahdollisesti luotaisiin joitakin erityisiä toimielimiä keskeisimpiä kysymyksiä varten. Tämä puolestaan edellyttäisi sellaista kattavaa institutionaalista keskustelua, jota EU:n jäsenvaltiot ovat viime aikoina kaihtaneet. Vaarana on, että sen sijaan, että EU tukeutuisi eriytyvään integraatioon samankeskisten ympyröiden mallin kautta, unioni vain kompuroi kohti joustavien liittoumien mallia lyhyen aikavälin mukavuuden nimissä.
Kysymys on erityisen tärkeää Suomelle. EU:n maantieteellisellä reuna-alueella sijaitsevana pienenä jäsenvaltiona Suomi on jo pitkään katsonut, että sen kansallisen edun mukaista on olla aina mukana päätöksenteossa. Suomi on kritisoinut sitä, että Ranskan ja Saksan kahdenkeskeinen asialistan määrittely on ohittanut pienempien maiden näkemykset. Vaikka Suomi hyötyisi nykyistä dynaamisemmasta EU:sta, joka kykenisi jumiutuneita päätöksentekotilanteita, halukkaiden maiden liittoumien mallin normalisointi tuskin on sen edun mukaista.
Suomi on kuitenkin myös ollut yksi niistä jäsenvaltioista, jotka ovat viime vuosina viivytelleet EU:n institutionaalista uudistamista, sillä ne eivät ole halunneet käyttää poliittista pääomaa näennäisen esoteerisiin keskusteluihin, kun kiireellisempiäkin asioita on ollut käsiteltävänä. Tämä laiminlyönti voi tulevaisuudessa kostautua suomalaisille päättäjille. Kun EU:n geopoliittinen vastuu kasvaa nopeasti ja unionin laajentuminen kolkuttelee ovella, Euroopan institutionaalinen toiminta tulee väistämättä muuttumaan – niin hyvässä kuin pahassa. Paras aika vaikuttaa tähän muutokseen aktiivisesti on nyt.
Kuva: Denis Lomme, Euroopan unioni, EP 2025
